Capital Social y Pobreza

Casos y Métodos en la
Construcción Comunitaria

Primera ÉpocaJosé Eduardo Jorge, Florencia Censi y Juliana Bertucci

A diferencia de los enfoques asistencialistas, la Construcción Comunitaria busca que los pobres superen sus sentimientos de dependencia y ganen confianza en sí mismos diseñando y ejecutando juntos proyectos basados en los activos del mismo barrio. El informe presenta casos detallados de iniciativas vecinales para aliviar la pobreza urbana y rural, y programas comunitarios para crear empleos apoyando a las pymes. El rol de las ONGs y los gobiernos locales. Principios y métodos

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De la Primera Época de Cambio Cultural: Noviembre de 2002

Entre las aplicaciones del concepto de capital social para mejorar la calidad de vida y aliviar la pobreza, uno de los enfoques más novedosos es la llamada “construcción comunitaria”.

En este tipo de iniciativas el objetivo principal no es simplemente proporcionar recursos financieros o materiales a los barrios empobrecidos, sino que sus habitantes superen los sentimientos de dependencia y ganen confianza en sí mismos. El punto de partida es la creación de un sentido de comunidad entre los vecinos, que desarrollan confianza mutua trabajando juntos en proyectos que hacen uso de los activos individuales y colectivos del mismo barrio. El nuevo capital humano y social se convierte en una base para mejoras futuras.

El estudio de las experiencias y los principios de la construcción comunitaria, crecientemente utilizada por grupos vecinales y ONGs en barrios pobres urbanos y rurales de EEUU, puede brindar nuevas herramientas prácticas a los voluntarios, profesionales y responsables de políticas de nuestras asociaciones civiles y organismos públicos que buscan reemplazar los enfoques asistencialistas por otros basados en el capital social de la comunidad.

Aunque hoy se sabe que el capital social es determinante para el desarrollo y el bienestar de la sociedad, aún no se ha avanzado lo suficiente en el diseño de instrumentos y metodologías de trabajo. “Comprender la importancia del capital social nos dice muy poco sobre cómo incrementarlo -señala un estudioso-. Se necesita más investigación acerca de qué intervenciones, si existen, pueden construir confianza generalizada y fuertes normas cívicas”.[1]

En este informe especial se presentan casos detallados de vecinos que se organizaron y formaron alianzas con otras instituciones civiles para solucionar problemas acuciantes de pobreza y marginalidad en comunidades urbanas y rurales. En otras experiencias las organizaciones locales se asociaron con propietarios de pymes para retener y ampliar los puestos de trabajo en regiones que sufren una fuerte caída de la actividad económica. Los casos muestran el papel desempeñado en las iniciativas vecinales por las ONGs, las fundaciones privadas, los gobiernos locales y otras redes y asociaciones intermedias. También se analizan las estrategias, métodos y técnicas utilizados.

La construcción comunitaria no tiene aún una metodología uniforme y algunos de sus componentes no son del todo nuevos, pero es muy diferente de otras perspectivas afines -por ejemplo la “participación comunitaria”-, al promover niveles superiores de intervención y cooperación entre los vecinos. Los objetivos de los proyectos, así como su diseño e implementación, no son impuestos desde fuera por las ONGs que apoyan o financian la iniciativa. En estas definiciones la comunidad misma juega el rol principal. Los agentes externos pueden cumplir una función facilitadora o brindar ayuda, pero los vecinos deben sentir que son los “dueños” de la iniciativa. [2]

Se trata de un enfoque “orientado a los activos y basado en la gente que apoya a los habitantes de los barrios pobres mientras reconstruyen estructuras y relaciones sociales que pueden haber sido debilitadas por décadas de migración, desinversión y aislamiento. La construcción comunitaria incentiva a los residentes a asumir el liderazgo y la responsabilidad en lugar de ser receptores pasivos de servicios”. [3]

La construcción comunitaria, afirma otra investigadora, “analiza la pobreza urbana no simplemente como la falta de trabajo o ingresos, sino como una red de problemas entrelazados -pobre escolaridad, mala salud, problemas familiares, racismo, delito y desempleo- que pueden privar a las familias de oportunidades de un modo permanente. Así, una consigna de este campo es la abarcatividad: los constructores comunitarios creen que para reducir la pobreza urbana las iniciativas deben desatar el nudo de problemas que hoy tienen atrapados a los pobres”. [4]

La construcción comunitaria en acción

Boston, en el estado de Massachusetts, es la ciudad más europea de EEUU. Pulcra, con barrios históricos perfectamente conservados, se distingue por sus numerosas galerías de arte, museos y centros de estudios superiores, entre otros su célebre universidad y la de Harvard. Sin embargo, hacia el sudoeste, a poco más de tres kilómetros del centro de la ciudad, en una zona conocida como el Barrio de la Calle Dudley, el 32% de sus 12 mil habitantes vive por debajo de la línea de pobreza. En esta comunidad integrada por negros, latinos, caboverdeanos y una menor proporción de blancos, la tasa de desocupación es de 16% y el ingreso per cápita de 7.600 dólares al año. En comparación, en toda la ciudad de Boston el desempleo es de 8% y el ingreso promedio de 16.000 dólares.

La situación del barrio ha mejorado sustancialmente desde mediados de los años ochenta, cuando un grupo de vecinos se organizó ante el estado de abandono y decadencia de la zona y dio inicio a uno de los casos exitosos de construcción comunitaria.

Durante mucho tiempo, la desinversión, la discriminación de las compañías aseguradoras, los incendios intencionales y la especulación inmobiliaria habían devastado el vecindario. Alrededor de un tercio de los terrenos estaban abandonados y toda el área se había convertido en un gran basurero. Los desperdicios eran traídos ilegalmente desde distintos lugares de la ciudad y del estado de Massachusetts: escombros, químicos tóxicos, carcasas de automóviles, heladeras viejas, carne en mal estado…

En 1985 los vecinos organizaron una serie de reuniones y, con el apoyo financiero de una organización sin fines de lucro de Boston, la Fundación Mabel Louise Riley, crearon la Iniciativa del Barrio de la Calle Dudley (DSNI), en la que participaban además otras asociaciones comunitarias, pequeños negocios e instituciones religiosas de la zona. El primer paso fue una campaña para terminar con la práctica generalizada de arrojar desperdicios. Los vecinos lograron que las autoridades locales limpiaran los terrenos baldíos y que cerraran basureros clandestinos.

En 1987, doscientos vecinos y numerosas organizaciones trabajaron durante nueve meses con el asesoramiento de una consultora y diseñaron su propio programa de revitalización del barrio, que fue adoptado como plan oficial por la ciudad de Boston. El proyecto incluía cuatro componentes: planeamiento, vivienda, desarrollo económico y servicios sociales.

La organización vecinal, señalan los autores de un libro que reseña la experiencia, “invirtió la dirección ‘de arriba hacia abajo’ que caracteriza el proceso tradicional de planeamiento urbano. En lugar de intentar influir un proceso conducido por el gobierno de la ciudad, los residentes y asociaciones se convirtieron en visionarios, crearon su propio plan de desarrollo ‘de abajo hacia arriba’ y construyeron una alianza sin precedentes con la ciudad para implementarlo”. [5]

La iniciativa ha crecido hasta involucrar actualmente a 2.700 vecinos. El consejo directivo de la DSNI está integrado por miembros de cada uno de los cuatro grupos étnicos del barrio y representantes de la juventud, ONGs, iglesias y negocios de la zona. Además de haber edificado y recuperado viviendas y espacios públicos, la DSNI implementó programas educativos y recreativos para la juventud, así como eventos multiculturales. También abordó el problema de la droga.

La institución considera que su logro mayor ha sido “organizar y dar el poder a los residentes para crear una visión compartida y hacerla realidad, estableciendo alianzas estratégicas con individuos y organizaciones de los sectores sin fines de lucro, privado y gubernamental”.

En 1996 el plan de revitalización fue actualizado con la intervención de vecinos y representantes de organizaciones comunitarias. Durante meses los residentes se reunieron en diversos grupos para renovar su “visión compartida” del barrio. “Fue un proceso creativo y divertido -señala un informe-. Nos planteamos el desafío de pensar con audacia, de traspasar las barreras y expectativas tradicionales. Nos dimos impulso para soñar y tratar esos sueños como cosas que podemos y queremos lograr en conjunto”.

Para “soñar” sobre el barrio “deseado”, los grupos de vecinos se plantearon escenarios del tipo: “Imagina que es una mañana agradable, un sábado del mes de mayo, y que te encuentras con un amigo en la entrada del barrio para dar un paseo. Describe qué haces y adónde vas”.

Los vecinos imaginaban lo que veían, charlaban con los demás, dibujaban, contaban historias y escribían. Las mejores ideas se registraron en papeles que se pegaron en la pared. Luego las ideas se clasificaron en temas: “estimular el aprendizaje continuo”, “seguridad”, “transporte”, “poder político”, “armonía con la naturaleza”, “poder económico de la comunidad”, etc. Para cada uno de los temas se listaron los principios que asegurarían beneficios para el barrio y las acciones que permitirían cumplir con los objetivos. En el caso de “poder económico de la comunidad”, por ejemplo, se mencionaron como principios “apoyo a los negocios locales”, “que regresen los negocios a la comunidad”, etc.; entre las acciones, “mercado al aire libre”, “servicios bancarios accesibles”, etc.

“Registrábamos todo en público -aclara el informe-, de modo que el grupo podía ver, discutir y hacer cambios en conjunto. Estábamos bordando el tejido de nuestra comunidad para crear algo verdaderamente compartido. Nos preguntábamos: si esto es lo que queremos, entonces ¿qué necesitamos? Tratábamos de comprender las relaciones entre los grupos de ideas y hacer surgir otras nuevas”.

Los principios para el diseño y
la implementación de los proyectos

Algunos de los principales investigadores y promotores de las iniciativas de construcción comunitaria han señalado una serie de principios básicos que caracterizan a las experiencias como la recién descripta y que sirven también como guía práctica para su diseño e implementación.

Al cabo de una serie de seminarios organizados por el Instituto de Capacitación para el Desarrollo y el Instituto Urbano para analizar las distintas experiencias en todo el país y ofrecer recomendaciones, Kingsley, McNeely y Gibson destacan siete criterios fundamentales. [6]

Según estos autores, la construcción comunitaria se distingue por:

  • Estar focalizada en iniciativas específicas de mejoramiento del barrio, de una manera que permite reforzar valores y construir capital social y humano. Trabajando en conjunto en actividades referidas a los problemas y oportunidades que ellos mismos han considerado prioritarias, los vecinos construyen capital social y humano, es decir, desarrollan amistades y confianza mutua, comparten y afianzan valores comunes, aprenden a trabajar en conjunto y fortalecen sus instituciones. Ese capital se convierte en un activo para encarar iniciativas aún más importantes en el futuro.
  • Ser conducida por la comunidad, con amplia participación de los vecinos, que juegan el rol central en el planeamiento y la implementación. Los residentes son los “dueños” del proyecto y los responsables por los resultados. Los profesionales, agentes e instituciones externas pueden cumplir un rol facilitador y de asesoramiento, pero la comunidad debe ser la emprendedora. También es clave que los dirigentes comunitarios sean representativos-y continúen siéndolo durante el transcurso de la iniciativa-, y que los vecinos mantengan un alto grado de participación directa en las actividades.
  • Abarcar el conjunto de los problemas del barrio con un enfoque estratégico y emprendedor. Los vecindarios empobrecidos enfrentan problemas múltiples e interconectados -infraestructura, trabajo, seguridad, funcionamiento institucional, desarrollo económico, servicios educativos, etc.-, y la construcción comunitaria debe abordarlos en su globalidad. Esto no significa que deba hacerse en forma simultánea ni que el planeamiento inicial insuma demasiado tiempo. Es necesario pasar a la acción rápidamente con algunos proyectos específicos -generalmente aquellos que los vecinos definen como los más prioritarios-, pero estando alerta a las oportunidades que se presenten para avanzar en las demás áreas. Los dirigentes comunitarios han de ser, entonces, a la vez estrategas y emprendedores, y los vecinos deben desarrollar la visión del barrio que desean y de cómo materializarla, en base a un inventario de los activos comunitarios.
  • Apoyarse en los activos de la comunidad. Los proyectos encarados sólo para solucionar problemas tienen una connotación negativa -ponen el acento en las debilidades del barrio- y perpetúan los sentimientos de dependencia. La construcción comunitaria se basa en implementar un proyecto positivo para desarrollar capacidades propias. Es necesario un cambio de orientación mental para identificar los activos localizados en la comunidad y controlados por ella, y encontrar el modo de aprovecharlos para el diseño de los planes de acción: habilidades y conocimientos de los vecinos, negocios del barrio, ingreso personal de los residentes, asociaciones de la comunidad, etc. En segundo lugar hay que determinar los activos ubicados en la comunidad pero controlados por personas e instituciones externas (por ejemplo, una escuela pública) e imaginar estrategias para utilizarlos.
  • Adaptarse a la escala y condiciones del barrio. Áreas de cinco mil a seis mil habitantes parecen ser las óptimas para la construcción comunitaria pues, a mayor escala, los encuentros personales no tienen la suficiente frecuencia para que las personas se conozcan y desarrollen sentimientos de confianza.
  • Establecer vínculos de colaboración con la sociedad más amplia, a fin de fortalecer las instituciones comunitarias y mejorar las oportunidades de los vecinos fuera del barrio. Uno de los mayores problemas de los vecindarios pobres es su aislamiento. La construcción comunitaria debe concentrarse primero en los activos internos, pero luego dirigirse al mundo exterior en busca de otros activos, estableciendo relaciones y creando alianzas con instituciones económicas, políticas y sociales del tronco central de la sociedad.
  • Cambiar conscientemente las barreras institucionales que se erigen como obstáculos para vincular al barrio con la sociedad general, lo cual puede no ser sencillo debido a los enfoques tradicionales y la inercia de las grandes burocracias públicas y privadas. Para lograr este propósito los enfoques colaborativos demandan más tiempo pero son más sustentables y completos que los confrontativos.

El nacimiento de la construcción comunitaria

Antes de seguir adelante con otras experiencias, conviene repasar brevemente el contexto en el que surgieron y comenzaron a proliferar las iniciativas de construcción comunitaria.

Actualmente alrededor de 30 millones de personas viven en EEUU por debajo de la línea de pobreza. A partir de los años setenta, el desarrollo postindustrial condujo a una caída en la participación de los puestos de trabajo manufactureros, que afectó especialmente a los residentes urbanos de menor calificación. Al mismo tiempo, numerosas familias negras de clase media se desplazaron desde las zonas centrales de las ciudades hacia los suburbios más acomodados. Los que no se trasladaron quedaron en barrios deprimidos en ingresos y en capital social y humano, una situación que fue especialmente traumática para los jóvenes.

La política social -como también ocurre en la Argentina- respondió de un modo fragmentario, ya que cada organismo actúa en forma independiente, sin abordar la situación de cada familia en forma global. Además, los sistemas de servicio social tienden a enfatizar los aspectos negativos de la comunidad -es decir, sus problemas- y no sus activos, lo cual perpetúa en los vecinos los sentimientos de dependencia. En los años sesenta el gobierno federal había lanzado un programa de acción comunitaria que luego interrumpió por razones de presupuesto. Los gobiernos locales no impulsaban iniciativas de desarrollo basadas en la comunidad y la participación vecinal “se canalizaba a través de los caciques políticos de distrito”. [7]

Esta situación creó las condiciones para la acción de las organizaciones no gubernamentales en proyectos comunitarios, que se aceleró durante los años ochenta cuando la administración Reagan redujo el gasto en programas sociales. En particular, surgieron y se extendieron las Corporaciones de Desarrollo Comunitario (CDCs), entidades sin fines de lucro que recibían apoyo financiero y técnico de fundaciones y otras organizaciones civiles, y que pasaron de unos centenares en los años setenta a varios miles en la actualidad. Las CDCs se ocuparon inicialmente de proyectos de infraestructura, especialmente vivienda, para comenzar luego a ampliar la acción hacia temas propios de la construcción comunitaria: organización de la comunidad, capacitación laboral, apoyo familiar, prevención del delito, etc.

El trabajo específico de organización comunitaria “se ha enfocado tradicionalmente en movilizar a los residentes para pelear por sus derechos. Este tema no se ha evaporado, pues algo de conflicto con los sistemas externos es apropiado e inevitable, incluso en la construcción comunitaria actual. Pero muchos organizadores están ampliando sus métodos para dar más énfasis a la obtención de logros positivos de desarrollo dentro de la comunidad y para incluir técnicas de colaboración y cooptación de socios externos”. [8]

Simultáneamente, se crearon redes y organizaciones de alcance nacional que congregan y apoyan las iniciativas de construcción comunitaria. Son ejemplos el Centro para el Cambio Comunitario, el Instituto de Capacitación para el Desarrollo y la Red Nacional de Construcción Comunitaria, entre otras. Muchas ciudades han ampliado sus áreas de desarrollo comunitario e incorporado dirigentes innovadores de organizaciones civiles a sus organismos de vivienda y planeamiento. Una de las principales redes en materia de organización comunitaria es la Asociación de Organizaciones Comunitarias para la Reforma Ya (ACORN), que es la mayor entidad nacional de familias de bajos ingresos. Con 120 mil hogares miembros organizados en 600 barrios de 45 ciudades, las prioridades de ACORN son facilitar la compra y el alquiler de viviendas y lograr mejores escuelas públicas y mayores inversiones en la comunidad por parte de los bancos y el gobierno.

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José Eduardo Jorge, Florencia Censi y Juliana Bertucci (2002):
“Capital Social y Pobreza. Casos y Métodos en la Construcción Comunitaria”
Cambio Cultural, Buenos Aires, Noviembre.
Artículo original en Internet Archive

Tema Ampliado: I – II IIIIV 

Cambio Cultural
Cultura Política Argentina 

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NOTAS

[1] Stephen Knack: Social Capital and the Quality of Government: Evidence from the US States, World Bank.
[2] Thomas Kingsley, Joseph B. McNeely and James O. Gibson (1997): Community Building: Coming of Age, Urban Institute.
[3] Arthur J. Naparstek, Dennis Dooley and Robin Smith (1997): Community Building in Public Housing: Ties That Bind People and Their Communities, The Urban Institute/Aspen Systems Corporation.
[4] Joan Walsh (1997): Stories of Renewal: Community Building and the Future of Urban America, Rockefeller Foundation.
[5] Peter Medoff and Holly Sklar (1994): Street of Hope, Boston: South End Press.
[6] Thomas Kingsley et al., op. cit.
[7] Carmen Sirianni and Lewis Friedland (1995): Social capital and civic innovation: Learning and Capacity Building from the 1960s to the 1990s, Civic Practices Network.
[8] Thomas Kingsley et al., op.cit.