Cómo Hacer Funcionar la Democracia

Making Democracy Work;
de Robert D. Putnam

Primera ÉpocaJosé Eduardo Jorge

Un texto clave para comprender la crisis argentina. Comentario del libro: Robert D. Putnam, con Robert Leonardi y Raffaella Y. Nanetti: Making Democracy Work. Civic traditions in modern Italy, Princeton, Princeton University Press, 1993

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archivo históricoDe la Primera Época de Cambio Cultural: Marzo de 2002

Este ensayo fue publicado en medio de la crisis política, económica y social que estalló en diciembre de 2001. Formó parte de los análisis, investigaciones y debates con los que Cambio Cultural  buscó contribuir a la interpretación y propuestas de solución de la crisis más profunda que haya experimentado la Argentina.

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¿Por qué algunos gobiernos democráticos son exitosos mientras otros fracasan? Esa es la pregunta central que Robert D. Putnam intenta responder en Making Democracy Work, un libro que ha recibido gran atención en EEUU y el resto del mundo. Basado en un estudio de campo realizado en Italia durante dos décadas, el trabajo ofrece una amplia evidencia empírica sobre la importancia del capital social representado por la “comunidad cívica” en el desarrollo y el desempeño de las instituciones democráticas.

Nacido en 1940 en Port Clinton, Ohio, Putnam, que actualmente se desempeña como profesor de Política Pública y director del Saguaro Seminar en Harvard, es el principal exponente de la utilización del concepto de capital social en ciencias políticas. [1] Entre nosotros la noción ha sido difundida casi exclusivamente a través del trabajo de Francis Fukuyama (Confianza, 1995), donde en rigor se exploran sus relaciones con el desarrollo económico.

Putnam alcanzó notoriedad adicional a partir de su artículo Bowling Alone (Journal of Democracy, 1995), en el que sostenía que el capital social de EEUU estaba declinando desde hacía 25 años. Presentó allí cifras elocuentes de disminución de la participación política, pertenencia a asociaciones locales y vecinales, lectura de periódicos y confianza en el gobierno, que contribuían a explicar la creciente proporción de ciudadanos que cuestionaban la efectividad de las instituciones públicas. Posteriormente profundizó el análisis en un libro con el mismo nombre (2000). Allí señalaba como una de las causas más importantes del fenómeno al proceso de recambio generacional: los baby boomers y la Generación X estaban menos comprometidos que sus mayores en la vida comunitaria. Sus trabajos le valieron ser invitado por Bill Clinton y Tony Blair a exponer sus ideas en Camp David y Downing Street.

La experiencia italiana de descentralización

En Making Democracy Work el autor realiza un estudio sistemático del desarrollo y adaptación de las instituciones públicas a su entorno social, a partir del experimento italiano de creación de gobiernos regionales, que se puso en marcha en 1970 rompiendo con una larga tradición de centralización política.

El cambio en las instituciones formales ¿produce una transformación de las prácticas políticas y de los modos de gestión de gobierno? ¿Depende la efectividad de una institución gubernamental de su entorno social, económico y cultural? Valiéndose de un vasto conjunto de estudios por encuesta, entrevistas cualitativas, ingeniosos experimentos y datos secundarios, Putnam encontró al cabo de 20 años de investigación que el desempeño de los nuevos gobiernos regionales en el Norte y el centro de Italia era muy superior al de los localizados en el Sur, a pesar de que éstos contaban con recursos financieros (provistos por el gobierno central) iguales o mayores. [2]

La nueva estructura institucional descentralizada sí contribuyó, tanto en el Norte como en el Sur, a desarrollar “un nuevo modo de hacer política”: “Al principio -explica Putnam-, los nuevos legisladores habían traído con ellos una concepción de las relaciones sociales y políticas que era esencialmente de suma-cero, girando en torno a conflictos en esencia irreconciliables. Este enfoque, enraizado en las disputas sociales e ideológicas del pasado italiano, predisponía a los legisladores a la estridencia y ponía trabas a la colaboración práctica” (p. 34.)

Con el paso de los años se produjo un cambio profundo en la cultura política, que pasó del conflicto ideológico a la cooperación, del extremismo a la moderación, del dogmatismo a la tolerancia, de la doctrina abstracta al gerenciamiento práctico, nada de lo cual excluía el conflicto y la controversia, pero con el énfasis puesto ahora en el “buen gobierno”.

Una conclusión fue que el ritmo del cambio institucional es lento: pueden pasar décadas hasta que una nueva institución tenga efectos distintivos sobre la cultura y la conducta política.

Sin embargo, los efectos no fueron igualmente positivos cuando lo que se analiza es el desempeño de los gobiernos regionales que, en lugar de mitigar, exacerbaron las históricas disparidades existentes entre el Norte y el Sur de la península.

Putnam parte de la idea de que una institución democrática tiene alto desempeño si es sensible a las demandas de los ciudadanos y efectiva utilizando los recursos limitados con que cuenta para satisfacer esas demandas.

Para evaluar el desempeño de los gobiernos regionales construyó un índice haciendo uso de doce indicadores, por ejemplo la estabilidad de los gabinetes, la puntualidad en la presentación del presupuesto, la innovación legislativa, los consultorios familiares por cada mil habitantes creados por cada gobierno con fondos provistos por las autoridades centrales y la capacidad de respuesta de la administración a los requerimientos de particulares.

El desempeño superior de los gobiernos del Norte respecto a los del Sur se extendía a la mayoría de los indicadores, perduraba en el tiempo y además era reconocido, independientemente de la medida objetiva proporcionada por el índice, por los mismos ciudadanos y dirigentes de la comunidad.

¿Cómo explicar estas diferencias? Putnam plantea dos hipótesis principales, según las cuales la causa de los distintos desempeños residía en 1) el desigual desarrollo socioeconómico, o 2) la “comunidad cívica”, es decir, por los modelos desiguales de participación cívica y solidaridad social.

La democracia está fuertemente correlacionada en todas partes con la modernización socioeconómica y es sabido que la economía del Norte de Italia es mucho más avanzada que la del Sur. Pero el problema de esta interpretación es que no explica las diferencias de desempeño gubernamental entre las regiones desarrolladas. Por ejemplo, Lombardía, el Piamonte y Liguria eran más ricas que Emilia-Romaña y Umbría, que contaban con gobiernos mucho más exitosos. Por otro lado, no debe olvidarse que los fondos para las nuevas instituciones eran provistos por el gobierno central, con un criterio redistributivo que favorecía a las regiones más pobres.

La “comunidad cívica”

La evidencia favorece a la segunda hipótesis: el desigual desempeño de los gobiernos se explicaba por la difererente calidad de la “comunidad cívica” de las regiones. Al detenerse brevemente en los aspectos teóricos y filosóficos del concepto, Putnam nos recuerda que ya en la Florencia del siglo XVI Maquiavelo y sus contemporáneos habían llegado a la conclusión de que el éxito de las instituciones libres dependía de la “virtud cívica” de los ciudadanos. Esta escuela “republicana” fue luego eclipsada por Hobbes, Locke y otros que pusieron el acento no en la “comunidad”, sino en el individualismo y los derechos individuales. La constitución norteamericana, con sus controles y balances, intentaba asegurar la democracia contra los ciudadanos “no virtuosos”. Pero en años más recientes la filosofía política norteamericana reabrió el debate entre el individualismo liberal clásico y la tradición comunitaria, sostenida por los neo-republicanos.

El objetivo de Putnam es encontrar evidencia empírica para iluminar un debate que hasta ese momento se desarrollaba en un terreno filosófico. Desde un punto de vista práctico, la “comunidad cívica” comprende, según él, cuatro aspectos esenciales:

Compromiso cívico, que se traduce en la participación de la gente en los asuntos públicos. La “virtud cívica” no implica necesariamente “altruismo”, sino “interés propio bien entendido”, que implica pensar en los beneficios a largo plazo para el individuo o grupo que surgen de cooperar con los demás. La ausencia de “virtud cívica” está ejemplificada en el “familismo amoral” que halló Edward Banfield como componente central del ethos de Montegrano durante su investigación realizada en los años 50 en esa pequeña aldea del Sur de Italia: “Maximiza la ventaja material y de corto plazo de la familia nuclear; asume que todos los demás harán lo mismo”. Para Banfield, la extrema pobreza y el atraso de Montegrano se explicaban en buena medida por la incapacidad de los aldeanos para actuar juntos por un objetivo común o algo que fuera más allá del “interesse” de la familia nuclear. [3]

Igualdad política, es decir, los mismos derechos y obligaciones para todos. Esto significa relaciones horizontales de reciprocidad y cooperación, no las verticales de autoridad y dependencia como las que se establecen entre “patrones” y “clientes”. En este contexto, el liderazgo político es un liderazgo democrático..

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Capital social y Democracia


José Eduardo Jorgei
(2002):
“Cómo hacer funcionar la democracia”
Cambio Cultural, Buenos Aires, Marzo.
Artículo Original en Internet Archive

Tema Ampliado: I – II – III 

Cambio Cultural
Cultura Política Argentina

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NOTAS

[1] Son antecedentes del desarrollo del concepto los trabajos de Jane Jacobs, Pierre Bourdieu y James Coleman, entre otros.

[2] Las regiones tenían capacidad para legislar en materia de salud, vivienda, planeamiento urbano, agricultura y obras públicas, entre otras áreas. El gobierno central transfirió numerosos servicios y recursos, al tiempo que se crearon decenas de miles de nuevos puestos administrativos. A comienzos de los años 90, el gasto de los gobiernos regionales alcanzaba la décima parte del PBI.

[3] Edward Banfield: The moral basis of a backward society, Free Press, 1958.