Sociedad civil y Democracia

José Eduardo Jorge

El funcionamiento de las instituciones y la vida cívica. Diferencia entre capital social y comunidad cívica. Sociedades con alto y bajo grado de compromiso cívico. Capital social «puente» y «de lazo». Confianza generalizada. Rol de la tolerancia. Comunidades sectarias. Límites de algunas aplicaciones del concepto de capital social. ¿Hay relación entre las asociaciones civiles y la confianza generalizada?

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El concepto de Comunidad Cívica

Mientras la noción de capital social ha gozado de una difusión y aceptación amplia en las últimas dos décadas, el concepto conexo de comunidad cívica tiene hasta ahora resonancias mucho más débiles. Es posible que quienes estudian la cultura política y su relación con los problemas de las democracias del siglo XXI puedan ganar no poco terreno con un cambio de énfasis: En lugar de ceder a las atrayentes ramificaciones a que ha conducido la idea de capital social, deberíamos quizás centrar la atención en una perspectiva que nos vincule más directamente con los complejos dilemas de la vida política e institucional.

Planteada originalmente por Pierre Bourdieu (1985) y James Coleman (1994, 1988) con el alcance restringido de un recurso disponible para los individuos –aunque en el segundo, de un modo germinal, también como un bien público que facilita el logro de fines colectivos-, el enfoque del capital social se expandió rápidamente tras la publicación del influyente trabajo del politólogo Robert Putnam Making Democracy Work (1993) sobre la experiencia de las instituciones regionales italianas (Jorge, 2010, pp. 94-118).

Putnam había concluido –luego de dos décadas de investigación- que el éxito dispar de los veinte gobiernos regionales creados a principios de los años setenta solo podía explicarse por la distinta calidad de las comunidades cívicas en que estaban insertos. En el último capítulo del libro, el autor introdujo la noción de capital social como un marco teórico final capaz de dar cuenta de sus hallazgos. Lo definía como el stock de asociaciones civiles, confianza interpersonal y normas de cooperación del que disponía una sociedad para resolver sus problemas de acción colectiva (op. cit., pp. 171-76).

Su caracterización de la comunidad cívica desbordaba sin embargo esta sintética enumeración. Además de las organizaciones voluntarias y la confianza, ese tipo ideal de comunidad tenía como atributos el compromiso cívico –una fuerte orientación de individuos y grupos hacia el interés público-, la igualdad política, la solidaridad y la tolerancia (op. cit., pp. 87-91).

El grado de civismo de una sociedad podía explicar mejor que el diseño específico de sus instituciones el buen o mal desempeño de su gobierno. En las zonas más cívicas de Italia los nuevos gobiernos regionales eran más democráticos, eficaces y eficientes que en las menos cívicas.

Compromiso cívico, vida política y fortaleza del Estado

Putnam proporcionó además una descripción densa de estos dos modelos de sociedad tal como se presentaban en Italia. En las regiones cívicas una proporción significativa de ciudadanos participaba en organizaciones voluntarias, se interesaba por los asuntos públicos, confiaba en los demás y respetaba las leyes. Los dirigentes políticos eran más honestos, creían en ideas de igualdad política –como la de participación popular– y, aunque el conflicto era un aspecto normal de la vida política, estaban dispuestos a resolverlo.

En los distritos menos cívicos la vida pública estaba organizada de un modo jerárquico, los asuntos públicos eran “cosa de los políticos”, la participación estaba impulsada por el clientelismo o el puro interés egoísta y la corrupción era la norma. La política era elitista: los dirigentes se mostraban escépticos y reacios ante la opción de que la gente interviniera en las decisiones.

Las conductas oportunistas eran menos probables en las zonas cívicas –predominantes en el Norte y el Centro de la península-, donde la gente confiaba más entre sí, tendía a cumplir las normas y asumía que los demás harían lo mismo. La vida colectiva se veía entonces enriquecida y facilitada.

El Sur –que concentraba las áreas con bajo civismo- presentaba rasgos opuestos: casi todo el mundo pensaba que los demás violarían las reglas y, consecuentemente, tampoco las cumplía. Un individualismo y faccionalismo acentuados hacían que cada grupo o sector tratara de sacar ventaja a expensas de los demás. Las relaciones políticas verticales entre patrones y clientes predominaban sobre la solidaridad horizontal. Esa sociedad desarticulada y penetrada por la desconfianza era el hogar de la Mafia, quizás la única institución capaz de garantizar el cumplimiento de los acuerdos.

Había una relación entre el grado de civismo y la fortaleza del Estado. Donde el primero era bajo, atravesaba la sociedad una perpetua demanda de orden y aún el reclamo de que el gobierno aplicara “mano dura”. En ausencia de cooperación horizontal, la jerarquía y la fuerza parecían a muchos preferibles a la anarquía.

Un círculo vicioso prevenía empero que este deseo fuera satisfecho. Un Estado plagado por la corrupción y capturado por los intereses de facción era un instrumento demasiado débil para imponer orden. En palabras de Putnam: las mismas razones que llevaban a la gente a pedir un Estado fuerte le impedían tenerlo.

Inversamente, el Estado en las regiones cívicas era fuerte sin esfuerzo: la confianza, los hábitos cooperativos y una mejor disposición hacia el interés del conjunto animaban el andamiaje institucional y facilitaban la colaboración de los propios ciudadanos. Dicho de otro modo, los inspectores de tránsito eran más honestos y aplicados y la responsabilidad de los conductores hacía menos necesaria su intervención.

Dos tipos de capital social

Que comunidad cívica y capital social eran conceptos vinculados pero no equivalentes resultó claro en la siguiente obra del autor: Bowling Alone (2000). Putnam advirtió allí que existían formas negativas de capital social, que podían ser utilizadas con propósitos antisociales (pp. 20-24). La Mafia, por caso, es una red asociativa con normas de cooperación entre sus miembros. Algunos grupos políticos descansan en una intensa confianza y solidaridad internas, pero exhiben un comportamiento faccioso hacia fuera.

Había dos tipos de capital social. Uno, de lazo, característico de grupos homogéneos como la familia o los amigos, que se distinguía por una confianza densa. Otro, de tipo puente, surgía de la asociación de individuos y grupos heterogéneos (en términos sociales, culturales, étnicos, generacionales). Entre estos últimos existía una confianza tenue o generalizada, menos intensa que la primera, pero que permitía tejer redes de cooperación social de una escala y una potencia muy superiores.

Si bien el capital social de lazo ejercía funciones importantes –una de ellas, la contención psicológica de los individuos-, la sociedad tenía una necesidad vital de aquel que tendía puentes más allá de los grupos primarios. La confianza densa era una especie de “superadhesivo” social, que podía llegar a limitar la cooperación en una escala más amplia y, en ciertos casos, volverse en contra de la sociedad.

Toda comunidad cívica cuenta, por lo tanto, con abundante capital social, pero no todo grupo dotado de capital social es una comunidad cívica. Existen, como acabamos de sugerir, lo que Putnam llama comunidades sectarias (2000, pp. 350-53).

Una objeción clásica a los defensores de la comunidad ha sido que ésta restringe las libertades individuales y hasta fomenta la intolerancia. Desviarse de las normas comunitarias acarrea habitualmente sanciones informales. Quienes no se conforman a las reglas aceptadas –familiares, sexuales, políticas, religiosas o de otro tipo- podrían verse presionados por el grupo para amoldarse, o quizás resulten discriminados.

Incluso en cuestiones menores, es posible que el influjo de la comunidad se nos presente como una molesta limitación de nuestra autonomía individual: tal vez deba cambiar a desgano mis planes para este sábado, pues los vecinos no verían con buenos ojos que yo faltara a la reunión del centro de fomento del barrio.

Putnam no cree que haya que elegir entre comunidad y libertad: es posible tener las dos. El elemento clave al que recurre para resolver la disyuntiva es la tolerancia (2000, p. 355). La comunidad cívica abunda tanto en tolerancia como en capital social. La confianza generalizada, en efecto, reúne a personas y grupos diferentes y promueve su cooperación. La comunidad sectaria, por el contrario, está unida por la confianza densa. En ella se produce la infortunada conjunción del capital social con la intolerancia.

Son posibles empero –pensando siempre en términos de tipos ideales- otros dos modelos de sociedad, ambos no comunitarios. En los dos, el capital social sería débil, pero si las personas fueran tolerantes el resultado sería una sociedad individualista –con libertad pero sin comunidad- y, en caso contrario, anárquica: una guerra de todos contra todos.

En definitiva, dentro de esta concepción, la comunidad cívica se distingue por un tejido abigarrado de asociaciones que, unido por la confianza generalizada, conecta a individuos y grupos heterogéneos. La centralidad del valor de la tolerancia hace posible la coexistencia de la comunidad y la libertad individual.

Aplicaciones del concepto de capital social

Estas consideraciones están lejos, como veremos enseguida, de zanjar nuestras cuestiones teóricas, pero ya indican en qué medida es necesario desbordar las fronteras conceptuales del capital social si queremos tratar adecuadamente los problemas actuales de las democracias –en particular las inciertas– desde una perspectiva que ponga el acento en la cooperación social.

El concepto en cuestión dispone asimismo de una variedad de aplicaciones que, aunque fructíferas, han contribuido a veces a desplazar el foco hacia líneas de trabajo que acaban por alejarnos del tratamiento de nuestros dilemas políticos más acuciantes. Ilustraré este punto con dos ejemplos bien conocidos.

Como el capital social es un recurso que permite a las colectividades lograr objetivos que de otro modo estarían fuera de su alcance, puede ser utilizado para aliviar situaciones de pobreza mediante la auto-organización de los grupos vulnerables. Este tipo de programas –impulsados habitualmente por los gobiernos y los organismos multilaterales- apelan a la confianza, la asociación y las normas de grupo para promover pequeños emprendimientos productivos, sistemas de microcrédito o proyectos cooperativos de desarrollo de infraestructura (Jorge, op. cit., pp. 253-59; Banco Mundial, 2013).

Sin negar la pertinencia, la eficacia y los beneficios inmediatos de estas iniciativas, debe al menos hacerse notar la distancia que media entre sus objetivos y el abordaje, aún indirecto, de las causas políticas, económicas y sociales que crean las situaciones de pobreza o exclusión que procuran mitigar.

Es posible preguntarse, inclusive, hasta qué punto la mayoría de los destinatarios de estos programas acceden al menos a la autonomía económica, especialmente en países con economías de mercado relativamente desarrolladas, que exigen de microempresas y cooperativas una sofisticada gestión gerencial. Estos sectores vulnerables permanecen en general insertos en redes clientelares que prolongan su estado de dependencia, aun si encuentran un alivio momentáneo a sus carencias más básicas.

El segundo ejemplo se refiere al voluntariado, que ha crecido de un modo notorio en nuestro país durante las últimas dos décadas (Jorge, op. cit., pp. 262-69). Miles de voluntarios actúan ahora, en forma permanente o esporádica, haciendo frente a un abanico diverso de problemas de interés común: ayuda humanitaria, auxilio en emergencias, trabajo barrial, promoción de la salud pública, protección del medio ambiente y muchos otros.

En la mayoría de los casos, sin embargo, el trabajo de los voluntarios queda constreñido a dar respuestas acotadas, puntuales o fragmentarias, a situaciones que no cesan de reproducirse, pues tienen causas políticas generales que permanecen intocadas. Así, el esfuerzo voluntario –a pesar de salvar vidas, reforzar los vínculos solidarios y generar una variedad de beneficios sociales- equivale, en no pocos casos, a arrojar agua continuamente dentro de un balde agujereado. Cuando así ocurre, por otra parte, el Estado está descargando generalmente sus propias responsabilidades y fallas sobre los hombros de los ciudadanos.

¿Crea la participación cívica confianza generalizada?

El tema del voluntariado es compartido por la perspectiva del capital social y el universo conceptual mucho más ambiguo elaborado en torno de la noción de sociedad civil (que incluye categorías como tercer sector, organizaciones sin fines de lucro y similares) (PNUD, 1998). Como es obvio, el trabajo voluntario no constituye una aplicación de la teoría del capital social, pero es innegable que ésta, en la versión que podríamos considerar estándar –es decir, la de Putnam-, ubica a esta actividad en el núcleo de su sistema.

De hecho, el instrumento más celebrado para medir el capital social –extraído de un índice más complejo empleado por Putnam en Making Democracy Work– es un proxy de fácil implementación: la densidad de asociaciones voluntarias. Se mide, por ejemplo, a través del número de organizaciones a las que pertenece en promedio cada miembro de la sociedad, cantidad que se estima en la práctica mediante una encuesta (Paldam, 2000, pp. 636-37 y 645-47). Aunque este proxy es una simplificación exagerada, refleja la importancia central de las redes voluntarias dentro de la teoría.

Ahora bien, a veinte años de la publicación de aquella influyente obra, algunas de sus principales hipótesis y derivaciones han sido examinadas con todo detalle y sujetas a la prueba empírica. Los resultados de este pormenorizado trabajo de investigación sugieren que ciertos aspectos de la teoría –incluyendo algunos fundamentales- deben ser ajustados o reformulados.

Uno de los puntos problemáticos es justamente la relación de causalidad recíproca que postula entre la participación en asociaciones voluntarias y la confianza tenue o generalizada.

Putnam sostiene que la interacción reiterada en redes asociativas alimenta la confianza entre las personas. Esta confianza acrecida estimula a su turno una mayor interacción, de modo que se crea un círculo virtuoso: la confianza y la cooperación social se refuerzan mutuamente. Una manera de aumentar la confianza social consistiría entonces en incentivar todas las formas de voluntariado (Putnam, 2003).

Una de las razones por las cuales las redes son tan importantes en esta teoría reside en que ellas incrementan los costos de las conductas oportunistas. Si un miembro de la asociación engaña a otro, esta información circula por la red y previene a los demás. Por obtener una ventaja inmediata, el oportunista perdería los beneficios de todas las potenciales interacciones futuras.

El modelo asigna también un papel central a las normas de reciprocidad. La forma más relevante de reciprocidad, la difusa, consiste en que hagamos algo por otro sin esperar una devolución inmediata, sino bajo la sola expectativa de que, si llegamos a necesitarlo, alguien hará algo por nosotros en el futuro a partir del mismo principio. Este tipo de norma descansa en la confianza de que los demás actuarán de una manera determinada. Cuando esa regla es adoptada y sancionada por el grupo, multiplica las posibilidades de cooperación social a gran escala.

Aunque las asociaciones que tienden puentes entre diferentes grupos sociales serían las más apropiadas para desarrollar la confianza generalizada y la reciprocidad difusa, todas las organizaciones voluntarias, con excepción de las sectarias, representarían capital social y ayudarían a producirlo. El resultado es un modelo neo-tocquevilliano: las asociaciones voluntarias son microdemocracias, cuyo entretejido conforma la infraestructura de la democracia mayor.

Redes asociativas y valores compartidos

Un estudioso de la confianza, Eric Uslaner, (2002) ha señalado algunas dificultades serias en esta formulación. Observa, en primer lugar, la diferencia de naturaleza que existe entre la confianza particularizada en las personas que conocemos –como los familiares y los amigos- y la confianza generalizada, es decir, la que depositamos en los individuos que no conocemos. Solo esta última podría servir de base a la reciprocidad difusa y a la expansión de la cooperación social.

Sin embargo, por definición, es imposible que confiemos en las personas desconocidas fundándonos en información previa: tenemos que suponer que son de fiar. Uslaner apunta que esa suposición descansa en la creencia de que tenemos valores en común con esos desconocidos. La fuente de la confianza generalizada sería pues la percepción de valores compartidos entre los miembros de una sociedad.

Esta confianza moral es diferente de la confianza estratégica, con la que dos o más individuos pueden co-operar para alcanzar fines específicos apoyándose en la información previa que tienen uno del otro. Cuando tenemos que elegir un buen albañil, abogado o cirujano, buscamos la información que juzgamos adecuada y optamos en consecuencia.

Si esto es así, el proceso mediante el cual las redes asociativas de Putnam generan confianza no entraña más que confianza estratégica. No se ve, dice Uslaner, cómo de las interacciones repetidas y la circulación de información sobre la reputación de las personas podría surgir confianza generalizada. La conclusión es grave: la participación en organizaciones voluntarias no crearía confianza, al menos no la que se necesita para una cooperación social de amplio espectro.

Los estudios empíricos tienden a dar más apoyo a las hipótesis de Uslaner que a las de Putnam (Newton, 2004; Delhey y Newton, 2002). Los países culturalmente más homogéneos –los escandinavos y China, por ejemplo- registran niveles muy elevados de confianza, lo que sugiere que ésta podría sustentarse en un núcleo de valores compartidos por gran parte de la población. No aparece en cambio –también comparando entre sociedades- una relación significativa entre la proporción de la población que participa en organizaciones voluntarias y el porcentaje que dice confiar “en la mayoría de las personas”.

El autor de este artículo ha desarrollado modelos de regresión de la confianza y la pertenencia a asociaciones civiles en el nivel individual a partir de datos de la Encuesta Mundial de Valores para la Argentina (Jorge, op. cit., pp, 287-98) En estos modelos, la confianza y la participación no están relacionadas causalmente entre sí.

En las regresiones elaboradas por Uslaner, las personas que confían en los demás tienden a realizar más que el resto actividades de voluntariado y a conectarse más con gente diferente de ellas. Pero en cuanto a los desconfiados, el mero hecho de actuar en una organización voluntaria no modificaría su predisposición. Uslaner arguye que la enorme mayoría de las asociaciones reúnen a individuos socialmente parecidos y que la interacción en redes asociativas no tiene tampoco la intensidad y duración suficientes para cambiar nuestros valores fundamentales.

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José Eduardo Jorge (2013): Comunidad Cívica y Capital Social,
Question, 1(40), pp. 101-111.
Texto editado por el autor en enero de 2016
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