Evolución de la Democracia Argentina

Un Balance de la Democracia
en Argentina desde 1983

Temas Clave DemocraciaJosé Eduardo Jorge

La recuperación de la democracia y las expectativas de los argentinos. El problema de hacer funcionar la democracia. El rol de los ciudadanos. La situación política y económica en 1983. Principales tendencias. El apoyo a la democracia. La baja institucionalidad. Concentración del poder en el presidente. Debilidad del Congreso, la Justicia y los partidos políticos. Falta de controles institucionales. La corrupción. Un Estado ineficaz. Los problemas sociales: pobreza, inflación y empleo precario. La crisis política después de 2001

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Expectativas, demandas y “desencanto”

Si evaluáramos la democracia argentina en función de las expectativas creadas por su recuperación en 1983, es obvio que el balance, un cuarto de siglo después, sería desfavorable. La palabra “desilusión” surge casi naturalmente. Luis Alberto Romero, por ejemplo, resume la historia de estos años de democracia como la de “una serie de desilusiones”. Y subraya: “No había, en realidad, bases serias para tanta ilusión; vista a la distancia, esa ilusión fue un poco boba. Sin embargo, fue imprescindible (…) pues todo el experimento reposaba prácticamente en esa ilusión compartida”. [1]

También Novaro y Palermo han planteado la existencia de una distancia infranqueable entre las expectativas –mantenidas por la sociedad y alimentadas por los sucesivos actores políticos- y las adversas condiciones heredadas por la democracia. Para estos autores, con la crisis de 2001, punto final de una larga cadena de frustraciones, aquellas “expectativas irrealistas” abrieron el paso a la desafección política o, en algunos círculos intelectuales, a dudosos replanteos del concepto de democracia.  [2]

Lo cierto es que el desencanto dista de ser un patrimonio argentino: ha sido la norma en la gran mayoría de las nuevas democracias. “Desencanto” fue, justamente, el término que se utilizó en España para expresar el sentimiento de frustración y desafección política que siguió a la inicial luna de miel con la democracia.

Frente a todo esto, muchos defensores de la concepción procedimental suelen presentar un argumento aún más desalentador que el anterior. La democracia, afirman, no es más que un método para elegir y controlar a los gobernantes. No es necesariamente mejor que la dictadura para lograr el crecimiento económico, la eficiencia administrativa, la paz social, la estabilidad política. [3]

¿Está la democracia destinada a defraudarnos, ya sea porque, para llegar a existir, deba prometernos más de lo que puede dar, o porque en realidad no puede prometernos nada?

Nos parece que una forma alternativa de plantear la cuestión consiste en ver que no es fácil hacer funcionar la democracia. El mecanismo electoral no basta por sí solo. Hay un trabajo que realizar por parte de los ciudadanos y los actores políticos. Y si bien una sobrecarga de demandas puede, en ciertas circunstancias, tener un efecto desestabilizador, reducir el horizonte de expectativas no se presenta como una buena receta frente a instituciones políticas que, ya de por sí, muestran escasa vocación para responder a los requerimientos y necesidades de la población.

Conviene, pues, no desplazar el foco de atención poniendo énfasis en las expectativas demasiado altas –normales en casi todas las nuevas democracias-, o en la gravedad de la herencia recibida, con el riesgo de descuidar la cuestión de fondo, que son las deficiencias en el funcionamiento de nuestra democracia. Más aún, la decadencia de la Argentina no sólo no ha sido ajena a su larga inestabilidad política –así como al pobre desempeño de los gobiernos-, sino que bien puede plantearse la hipótesis de que es, en gran medida, su resultado.

Las dificultades de la democracia no invitan, pues, al conformismo, la resignación, la indiferencia, el rechazo o la delegación. Si parte del problema reside en la cultura política de la sociedad –en lo que políticos y ciudadanos pensamos, sentimos y hacemos-, también está aquí parte de la solución.

Una ciudadanía vigilante y activa es una condición para el buen funcionamiento de las instituciones. Esto supone expandir la concepción de la democracia, pues, como destaca Touraine, “si la democracia no es más que un conjunto de reglas y procedimientos, ¿por qué los ciudadanos habrían de defenderla activamente? Sólo algunos diputados se hacen matar por una ley electoral”. [4]

Las condiciones de partida

En vísperas de las elecciones de 1983, no pocos politólogos se mostraban cautos sobre las perspectivas de la futura democracia. Parte central de los argumentos eran, justamente, las notorias carencias institucionales y culturales. Portantiero –que sería luego asesor del presidente Alfonsín- sugería “preguntarse seriamente por la viabilidad argentina; por sus posibilidades no de ser ya la potencia prometida, sino siquiera por salir del pozo de la decadencia económica y la inestabilidad política”. Y añadía: “El principal cuello de botella que explica la llamada paradoja argentina es el atraso de su sistema político”. [5]

La construcción en la Argentina de un “mercado político” no aparecía para Portantiero como un objetivo simple o poco ambicioso, porque hasta entonces los partidos nunca habían tenido peso político suficiente –especialmente frente a las fuerzas armadas y los sindicatos-, ni actuado como agregadores de los intereses –muchas veces contradictorios- de los distintos grupos sociales, para convertirlos en proyectos compatibles.

El resultado era la fragmentación de la sociedad en una multiplicidad de centros de poder que, al no verse reflejados en un pluralismo institucionalizado y carentes de mediaciones legítimas, operaban por medio del veto y la neutralización recíproca, e invadiendo el Estado para satisfacer demandas de corto plazo. Ese Estado débil, colonizado por la sociedad, sin personal estable ni capacidad de gestión, era otro déficit institucional. Un obstáculo principal para la solidez de la democracia era la cultura política argentina, que, más allá de sus variantes, estaba cargada de “autoritarismo, hostilidad al compromiso y providencialismo”.

Estos datos institucionales y culturales se sumaban, para Portantiero, a los “estructurales”, correspondientes a la dimensión socioeconómica, entre los que destacaba una puja distributiva en términos de juego de suma cero, en el marco de un producto estancado y de un fuerte retroceso de la actividad industrial.

Por la misma época, Cavarozzi consideraba que el panorama para la estabilización del sistema político democrático no era “demasiado halagüeño”. El obstáculo más crítico se hallaba, justamente, en una cultura política autoritaria, profundizada por los proyectos de reorganización política y social surgidos a partir de 1966. [6]

En cuanto a De Riz, observaba que la consolidación de la democracia representativa como “mecanismo de institucionalización de los conflictos sociales”, dependería de “la eficacia con que las fuerzas políticas sean capaces de mediar los conflictos presentes en la sociedad civil”, mientras advertía que “los viejos hábitos autoritarios no se borrarán a golpe de luces”. [7]

Los problemas políticos e institucionales

El subsiguiente cuarto de siglo de democracia no se ha apartado demasiado de estos pronósticos. Ha sido el periodo más largo de vigencia ininterrumpida de las instituciones democráticas en el país (los anteriores fueron los intervalos 1916-1930, 1946-1955, 1958-1962, 1963-1966 y 1973-1976).

En su transcurso, además, funcionó el sistema de alternancia en el poder, pero de manera imperfecta: sólo Menem y Néstor y Cristina Kirchner terminaron sus mandatos en el tiempo previsto. A la vez, las demás sucesiones presidenciales, aunque precipitadas por crisis terminales de carácter social y económico, se llevaron a cabo siguiendo los procedimientos establecidos por la Constitución.

Los requisitos de la democracia en el sentido minimalista se han cumplido, con la realización a intervalos regulares de elecciones libres, limpias y competitivas, y con la vigencia de los derechos y libertades básicos que aquéllas suponen.

La democracia es aceptada como un bien valioso per se: ni los actores políticos ni la gran mayoría de la gente contemplan otros regímenes como alternativas legítimas. Las Fuerzas Armadas, superado el periodo inicial de las rebeliones carapintadas, dejaron de ser un factor de poder y de amenaza al sistema. En forma simultánea, la satisfacción de los ciudadanos con el desempeño de la democracia ha sido, salvo en contados momentos, extremadamente baja.

¿Puede decirse que la democracia argentina está consolidada? Si atendemos a su duración, a la aceptación ganada en la sociedad y a la ausencia de poderes que la amenacen, la respuesta es positiva. Si consideramos su grado de institucionalización –la medida en que los actores adhieren en la práctica a las reglas y a los principios democráticos, así como la fortaleza de instituciones y procedimientos que vayan más allá del juego electoral- es preciso insertar una nota de cautela.

Los partidos políticos nunca llegaron a alcanzar la necesaria densidad y, luego del colapso de 2001, perdieron toda relevancia. El sistema político, por lo tanto, sigue careciendo de las instituciones que cumplen la crítica función de sintetizar las demandas conflictivas de la sociedad y de convertirlas en programas coherentes de política pública. [8]

El Congreso, la otra institución encargada de mediar entre la sociedad y el Estado, fue perdiendo gravitación frente al ejecutivo, especialmente a partir de la gestión de Menem y a medida que los periodos de emergencia económica se volvían más profundos y prolongados.

Si bien en la segunda presidencia de Menem el Congreso tuvo un rol menos subordinado [9], la crisis de 2001 marcó el inicio de un nuevo eclipse del poder legislativo, que sólo comenzaría a revertirse en 2008, con el mandato de Cristina Kirchner, a partir del conflicto del gobierno con el sector agropecuario por las retenciones a las exportaciones de granos. Las sospechas de corrupción entre los legisladores, en particular la denuncia de sobornos en el Senado durante la administración De la Rúa, contribuyeron a que la credibilidad pública del Congreso –igual que la de los partidos- cayera a niveles inéditos.

La tendencia a la concentración de poder en el ejecutivo, que comenzó, al asumir Menem en medio del caos hiperinflacionario, con la delegación de facultades legislativas por parte del Congreso –a través de la Ley de Emergencia Económica y Social y de la Ley de Reforma del Estado, sancionadas en 1989-, y con el uso generalizado de los decretos de necesidad y urgencia, acabó por convertirse en una práctica permanente, a la que en adelante recurrieron todos los gobiernos, aun cuando no hubiera un verdadero estado de emergencia que lo justificara. Con la reforma de 1994, fueron incorporados al texto constitucional la delegación legislativa (Art. 76°), los decretos de necesidad y urgencia (Art. 99°) y la figura del veto parcial (Art. 80°).

En términos más generales, en la democracia argentina han permanecido débiles o ausentes los mecanismos de accountability horizontal, especialmente los que ponen límites al poder del ejecutivo. Siguiendo a O’Donnell, este tipo de accountability  depende de “la existencia de agencias estatales con el poder legal –y la disposición y capacidad real- de llevar a cabo acciones que van desde la supervisión de rutina hasta las sanciones penales o acusaciones relacionadas con posibles conductas ilegales u omisiones de otros agentes o agencias del Estado”. [10]

El concepto de democracia delegativa de O’Donnell reconoce como rasgo central esta falta de controles horizontales sobre el ejecutivo. Éste tiende a ver a aquellos poderes autónomos del Estado como un molesto obstáculo para la acción de gobierno y hace lo posible por ignorarlos, neutralizarlos o subordinarlos.

A la pérdida de peso del Congreso, debe sumarse la crónica debilidad del poder judicial y de los organismos de control, incluyendo los establecidos por la reforma constitucional de 1994: la Auditoría General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Público. Un proceso similar de desequilibrio de poderes ha tenido lugar en provincias y municipios, donde legislaturas y concejos deliberantes han cedido protagonismo en la esfera de gobierno y presencia en el espacio público.

La ampliación de las atribuciones del ejecutivo y la debilidad de los controles, que ha llevado a la práctica de gobernar con poderes de excepción, constituye un cuadro que ha sido descripto de diversas maneras –como democracia delegativa e hiperpresidencialismo, entre otras-.

Quiroga apela a la expresión decisionismo democrático, para referirse a una situación de “legalidad atenuada”, en la que el Estado de Derecho no desaparece, pero se ve disminuido. La legislación ordinaria no queda suspendida, sino que emerge una legislación extraordinaria, propia de una situación de crisis. Bajo estas condiciones, aunque la democracia electoral sea legítima, el autor observa que “no podemos dejar de preguntarnos si todavía vivimos en el ámbito de una democracia”. [11]

Debilidad del Estado argentino

El mal de la anemia del Estado, uno de los más graves heredados por la democracia, permanece irresuelto. El Estado argentino no sólo se ha mostrado incapaz de diseñar e implementar políticas públicas con eficacia y eficiencia, sino de cumplir con sus funciones básicas, como proteger los derechos de las personas, garantizar la seguridad pública o hacer cumplir la legislación. Continuó siendo invadido por intereses particulares y diezmado por la corrupción. Su capacidad cayó a niveles mínimos en medio de la hiperinflación de 1989 y de la crisis de 2001.

Las reformas de los años noventa, que redujeron la estructura y funciones del Estado, no contribuyeron a aumentar su fuerza –una cuestión distinta del alcance o amplitud de sus objetivos-. Tampoco solucionaron la crisis fiscal –uno de los motivos principales que llevaron a implementarlas-, pues la emisión monetaria fue reemplazada por el endeudamiento como mecanismo de financiación.

Las llamadas “reformas de segunda generación”, que apuntarían a elevar la calidad institucional, nunca se pusieron en práctica. Los usuarios de los servicios privatizados quedaron desprotegidos por la falta de controles a las empresas. Los servicios educativos y de salud transferidos a las provincias no experimentaron mejora alguna y, en muchos casos, se deterioraron.

Lo que es peor, tampoco cesaron en el sector empresario los comportamientos rentísticos –la apropiación de ganancias sin creación de riqueza, en general valiéndose de subsidios u otras políticas estatales-, otro de los males que, en los papeles, se hallaban en la mira de las reformas de mercado.

Esta breve revisión de las deficiencias políticas e institucionales de la democracia argentina es suficiente para comprender lo que ha sido su correlato: la continua declinación económica y social del país, la falta de respuestas a las necesidades de la población.

Sabemos que la crisis de la Argentina es de larga data, que se acentúa a partir de 1975 y de las políticas instauradas el año siguiente por el Proceso. Hasta ahora, la democracia no ha sido capaz de revertirla ni de mitigarla: el país ha caído por una pendiente cada vez más empinada. Veamos, para apreciar su magnitud, algunos indicadores sociales clave.

Evolución de la situación social

En 1974, apenas el 4,7% de los habitantes del Gran Buenos Aires –constituido por la capital federal y los partidos del conurbano bonaerense- eran pobres por ingresos, es decir, no tenían ingresos suficientes para adquirir una canasta básica de bienes. Los efectos de la política económica del Proceso se harían sentir rápidamente: hacia 1980 los pobres ya ascendían al 8,3% y aumentarían al 19,1% en 1983 (Figura 1.4).

Luego de una leve mejoría en los primeros años del gobierno de Alfonsín, la situación social volvería a deteriorarse desde 1987, con el agotamiento del Plan Austral. La hiperinflación de 1989 llevaría a la pobreza en el Gran Buenos Aires a un pico histórico del 47,3%. El fenómeno de los “nuevos pobres” –familias que pertenecían a la extensa clase media argentina y que no lograban sostener sus condiciones de vida- empezaba a generalizarse.

La Convertibilidad de Menem y Cavallo, al terminar con la inflación, produjo inicialmente un incremento de los ingresos reales y una baja apreciable del número de pobres, que llegó a un mínimo del 16,8% en 1993.

A partir de ese momento, la desocupación y la subocupación, la precarización laboral, los sucesivos shocks externos que contribuyeron a frenar el crecimiento económico –originados en las crisis financieras de México (1995), el Sudeste Asiático (1997), Rusia (1998) y Brasil (1999)- y, en general, las crecientes dificultades para sostener el esquema de convertibilidad, en un contexto de recesión y masivo endeudamiento externo, volvieron a elevar paulatinamente la pobreza hasta un 35,4% en 2001.

Luego del colapso cambiario y financiero de fines de ese año, la cifra alcanzaría un nuevo nivel histórico del 54,3% en 2002.

Figura 1.4 – Evolución de la Pobreza por Ingresos
en el Gran Buenos Aires: 1974-2006

Pobreza en Argentina
En % sobre el total de la población. Fuente: Jorge, José Eduardo (2010): Cultura Política y Democracia en Argentina, Edulp, La Plata, p. 62. Elaboración propia, con datos de la Encuesta Permanente de Hogares, Instituto Nacional de Estadística y Censos.

Desde el año 2003, cuando se inicia un ciclo de fuerte crecimiento económico, los indicadores vuelven a revertirse. Sin embargo, más allá de las oscilaciones que caracterizan a todo el periodo, la línea de tendencia de la pobreza sube en forma dramática, pues los sucesivos pisos se hallan en niveles cada vez más altos. Lo mismo ocurre con la proporción de indigentes –una parte de la población pobre, aquella cuyos ingresos no bastan para comprar una canasta básica de alimentos-, que creció del 2,1% en 1974 al 16,5% en 1989 y al 24,7% en 2002.

El incremento de la desocupación en el Gran Buenos Aires ilustra del mismo modo el deterioro de la situación económica y social. De una tasa del 2,5% de la población económicamente activa en 1974 –producto más que nada del desempleo friccional, esto es, de las personas desocupadas temporalmente por estar en movimiento de un empleo a otro-, se pasó a un 5% en 1981 y a un 7% en 1989 (Figura 1.5).

Figura 1.5 – Evolución de la Desocupación
en el Gran Buenos Aires: 1974-2007

Desocupación en Argentina desde 1974
En % sobre el total de la población económicamente activa. Fuente: Jorge, José Eduardo (2010): Cultura Política y Democracia en Argentina, Edulp, La Plata, p. 63. Elaboración propia, con datos de la Encuesta Permanente de Hogares, Instituto Nacional de Estadística y Censos.

La hiperinflación impactó, pues, sobre los ingresos de los trabajadores –de ahí el aumento de la pobreza-, pero en mucha menor medida sobre el empleo. El ciclo de ascenso rápido de la desocupación arranca en 1993: ese año la tasa trepa al 9,6% y llega al 18,8% en 1996. Luego de un moderado descenso, vuelve a subir al 19% en 2001 e inicia un declive a partir de 2003.

En los años noventa, no sólo la desocupación se convirtió en un problema de magnitud sin precedentes. También se produjo una segmentación del mercado de trabajo: junto a los ocupados formales, creció un sector de trabajadores informales en actividades de baja productividad. Este segundo grupo se caracteriza por sus precarias condiciones laborales: sus puestos son inestables, con menores ingresos que los formales y sin beneficios sociales, como jubilación y cobertura de salud.

En 2001, el producto por habitante de la Argentina era similar al de 1975, pero estaba peor distribuido. Un estudio del Banco Mundial revela que durante los noventa la Argentina fue el país latinoamericano que sufrió el mayor aumento en la desigualdad de los ingresos: 7,7 puntos del coeficiente de Gini entre 1992 y 2001. [12]

Los dramas de la pobreza, la exclusión, el desempleo estructural, la precariedad laboral, la desigualdad –igual que sus consecuencias, como la desnutrición, las enfermedades evitables, la minoridad abandonada-  no han tenido respuestas adecuadas desde las instituciones, fuera de paliativos ocasionales en la forma de programas alimentarios o de empleo transitorio, instrumentados habitualmente en un contexto clientelar.

No se ha intentado formular planes que apunten a una solución de fondo de estas cuestiones. [13] La “teoría del derrame” –la idea de que el desempleo y la exclusión social habrán de disminuir por el solo efecto del crecimiento económico-, ignora las falencias educativas, sociales y hasta de salud, que mantienen a millones de argentinos dentro de un circuito permanente de marginalidad.

La crisis política en Argentina

La profunda caída de las condiciones de vida, sumada a la falta de respuestas institucionales,  la continua violación de las reglas de juego por parte del mismo Estado –como la confiscación de los ahorros de la clase media, mediante las devaluaciones bruscas o los canjes compulsivos de depósitos durante la hiperinflación y la salida de la convertibilidad-, y la percepción de una dirigencia política ocupada en sí misma y alejada de la gente, han conducido a la crisis de representación política, a la desconfianza en las instituciones y a la proliferación de nuevas formas de organización y activismo político y social: movimientos piqueteros, cacerolazos espontáneos, asambleas, protestas callejeras, cortes de ruta y similares.

La crisis de representación tuvo dos momentos críticos: el llamado “voto bronca” en las elecciones legislativas de octubre de 2001 –cuando la abstención llegó al 43% de los electores- y los masivos cacerolazos que, bajo la consigna “que se vayan todos”, marcaron el final del gobierno de De la Rúa y los primeros tiempos del interinato de Duhalde.

Encontramos aquí otro ejemplo de la falta de disposición a responder a las demandas de la gente: los diversos proyectos de reforma política, surgidos al calor de la crisis, pasaron al olvido en cuanto la protesta social perdió fuerza, a pesar de que la concurrencia a las urnas ha seguido exhibiendo una clara línea descendente.

Otra dimensión del fenómeno es el vaciamiento de militantes voluntarios que experimentó la política, que es otra causa de la decadencia de los partidos y la escasa o nula renovación de sus dirigentes. Desde 1983, la política argentina se profesionalizó, con el uso de cuadros pagos, encuestas, asesores de imagen, think tanks y especialistas en captación y administración de fondos de campaña, pero esta modernización técnica no alcanza para superar su crisis.

¿Cuál es, entonces, el balance final de estos 27 años?  Los aspectos positivos no son despreciables. La democracia electoral está afianzada. En comparación con el pasado, se ha avanzado notablemente en pluralismo y tolerancia. La sociedad, en términos generales, se ha vuelto más democrática. Aunque con limitaciones y contramarchas, las violaciones a los derechos humanos cometidas por el Proceso fueron sacadas a la luz y juzgadas. Hubo, además, algún aprendizaje en materia de política económica. Quedó atrás el “régimen de alta inflación” que rigió durante décadas. Las cuentas públicas están un poco más ordenadas: los presupuestos se aprueban antes de ser ejecutados –y no después, como era la norma-, y ahora está claro para todos que el Estado no debe gastar más de lo que tiene.

Parecen objetivos modestos, pero, como ha observado Rouquié, es posible mirar el vaso medio lleno, comprendiendo que seguimos viviendo, aún hoy, una “democracia posautoritaria”, precedida por largas décadas de hegemonía militar, cuya influencia no se borrará de un día para otro. [14]

De los muchos países que en el último cuarto del Siglo XX hicieron la transición a formas democráticas de gobierno, la Argentina, desde el punto de vista político, no se encuentra entre los más problemáticos, aunque tampoco se destaca por su desempeño. No hay, en ningún sentido, excepcionalismo argentino.

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José Eduardo Jorge (2010): Cultura Política y Democracia en Argentina, Edulp , La Plata, Cap. 1, pp. 55-65.
Texto editado por el autor en enero de 2016
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Enlaces Externos

30 Años de Democracia en Argentina: Clarín, Diciembre de 2013

NOTAS Y BIBLIOGRAFÍA

[1] Romero, 2004.
[2] Novaro y Palermo, 2004, pp. 11-33.
[3] Schmitter y Karl, op. Cit., p. 228.
[4] Touraine, op. Cit., p. 18.
[5] Portantiero, op. Cit., p 139.
[6] Cavarozzi, 1983, pp. 69-71.
[7] De Riz, 1984.
[8] Ver Cheresky, 2007.
[9] Mustapic, 2000; Llanos y Margheritis, 1999.
[10] O’Donnell, 1998b, p. 117.
[11] Quiroga, 2005a, p. 113.
[12] De Ferranti et al., 2003.
[13] Suárez et al., 1999, pp. 65-69.
[14] Rouquié, Alain: “Los argentinos están despolitizados”, La Nación, 26 de octubre de 2008.