La deliberación pública
en la democracia

José Eduardo Jorge

¿Es la opinión pública racional? Diferencia entre el ciudadano individual y el público como un todo: propiedades de la opinión en el nivel agregado. La deliberación colectiva. El sistema de información. Los riesgos de la manipulación del público. Las preferencias de los ciudadanos y las políticas de gobierno. El caso de la Argentina. Ir a la Parte 1: Opinión Pública y Democracia

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Formación de la opinión pública

Sin negar que los intentos de manipulación de la opinión pública puedan lograr su propósito ocasionalmente, Page y Shapiro presentan en El Público Racional una visión positiva y empíricamente fundada de la capacidad política de los ciudadanos.[1] Sus conclusiones se basan en un análisis de las respuestas a miles de preguntas sobre políticas públicas, procedentes de encuestas nacionales que se extienden por un periodo de cincuenta años.

Aunque el ciudadano individual esté poco informado o interesado, el público, considerado como un todo, tiene sobre las políticas públicas opiniones reales, cognoscibles, diferenciadas y coherentes. Estas opiniones colectivas son estables. Raramente fluctúan y, con el paso del tiempo, cambian de manera incremental, comprensible y predecible. Además, cuando surgen de repente situaciones o informaciones nuevas, el público reacciona generalmente en forma sensata y razonable. Los ciudadanos se muestran capaces de conocer sus propios intereses y el interés general.

Es importante reiterar que estas cualidades corresponden al público en el nivel agregado. Las posiciones de los individuos, como observó Converse, suelen variar en forma transitoria. Pero en cada punto del tiempo las mutaciones aleatorias individuales tienen lugar en direcciones opuestas y, por lo tanto, se anulan entre sí, de modo que a nivel agregado la opinión del público permanece estable o cambia en forma predecible.

En palabras de los autores, “la sabiduría colectiva puede surgir a pesar de una considerable incertidumbre o ignorancia individual, a través de la simple agregación de las opiniones individuales. Es decir, cuando las preferencias individuales son sumadas o promediadas en medidas de opinión colectiva, se anula mucho del error aleatorio o de la fluctuación de las opiniones individuales. Lo que queda es una opinión pública colectiva estable y razonable”.[2]

Page y Shapiro agregan que las personas no necesitan gran cantidad de información para llegar a preferencias sensatas. En este sentido, la teoría clásica de la democracia exige a los ciudadanos niveles innecesarios de conocimiento político. Para que un individuo se forme una opinión racional sobre un tema dado, puede bastar que se apoye en sus propias creencias y valores subyacentes y en los indicios que les proporcionan personas, dirigentes y grupos con opiniones similares a las suyas y en los cuales confía. La preferencia resultante es razonable, en el sentido de que concuerda con sus creencias y valores.

Pero además la opinión pública refleja un nivel de información y complejidad mucho más alto que el que se manifiesta en el plano individual. Page y Shapiro explican este hecho por una serie de mecanismos. Uno es el proceso de agregación ya comentado. Otro obedece a la lógica del llamado “teorema de Condorcet”: si cada individuo tiene una buena –aunque imperfecta- chance de llegar a un juicio acertado sobre la verdad de una afirmación –por ejemplo, la de si una política pública favorece su propio interés o el interés general-, entonces, por las leyes de probabilidad, un gran número de individuos que hagan sus juicios en forma independiente tendrán una probabilidad mucho más elevada de estar acertados.

La calidad de la opinión colectiva proviene no sólo de estos procesos de agregación de opiniones individuales –formadas éstas por la acción de estímulos sobre individuos aislados-, sino además –y en gran parte- por el mecanismo de deliberación pública, basada en la interacción de muchos individuos y organizaciones.

La deliberación pública –en la que el público como colectividad razona sobre las cuestiones políticas- se apoya en una división del trabajo de naturaleza similar al procesamiento paralelo de información: grupos especializados realizan investigación sobre las políticas públicas; los resultados se difunden a través de libros, artículos y debates a cargo de expertos, comentaristas y políticos; el producto de esta discusión llega al público general a través de los medios masivos; finalmente, la información se refina, interpreta y disemina a través de las conversaciones entre los ciudadanos, por ejemplo en la familia y el grupo de trabajo. La deliberación colectiva contribuye a explicar por qué las preferencias de los ciudadanos no reflejan sólo el interés propio de individuos y grupos, sino además en el interés general percibido.

Debido a estos procesos, el público es, según Page y Shapiro, mucho más competente de lo que afirman sus críticos. Posee “capacidad para gobernar”. Que esa potencialidad llegue o no a realizarse depende de la calidad del entorno político. Éste debe proporcionar “educación política”, estímulo para la participación y liderazgo ético. Además, el “sistema de información” debe tener suficiente transparencia y brindar información exacta y útil; según los autores, hay más razones para preocuparse por la calidad de este sistema que por la capacidad del público.

La manipulación es posible, porque las elites, en muchos casos, pueden controlar la agenda de los medios. En materia de política exterior, los gobiernos están en posición de concentrar casi toda la información y suelen confundir o engañar a la gente. La apatía y la desinformación son, en gran medida, un producto del mismo entorno político. Éste podría promover lo contrario mediante una “educación política” en sentido amplio, que incluya la intervención de la escuela, la deliberación pública, los dirigentes, los expertos, las asociaciones y movimientos sociales, los medios de comunicación y la participación directa.[3]

¿Responden los gobiernos a las preferencias del público?

Existen visiones contradictorias acerca de si los gobiernos democráticos son o no receptivos a las preferencias de la gente. Manza y Cook las han clasificado en tres grandes grupos: las que consideran que las opiniones tienen un gran efecto sobre las políticas, las que notan efectos pequeños o insignificantes, y las que interpretan que los efectos dependen de las circunstancias históricas o institucionales.[4]

Dentro del primer grupo, se ha observado correspondencia entre la opinión de los ciudadanos de diferentes distritos y las posiciones de sus legisladores o las políticas de sus gobiernos. Pero este examen estático no excluye que hayan sido los políticos quienes influyeran sobre los ciudadanos, o que un tercer factor haya determinado las posiciones de ambos.

Para establecer la dirección causal es necesario introducir la variable tiempo y observar qué antecede a qué. Relevando un periodo de 45 años, Page y Shapiro registraron más de 350 cambios de opinión y los compararon con las medidas de política adoptadas un año después o más. La política pública cambió en dirección congruente con la opinión en los dos tercios de los casos.

Stimson et al. hablan de “representación dinámica” para referirse al proceso por el cual, al producirse un cambio en las preferencias de la sociedad, sigue una respuesta afín de las políticas gubernamentales. El cambio de las políticas puede deberse al reemplazo de los funcionarios electivos, o bien a la reacción de los representantes actuales, que normalmente buscan anticiparse al resultado electoral.

Aunque la gente no esté informada en detalle sobre políticas específicas, existe un “humor público” -por ejemplo, más “progresista” o más “conservador”-, cuya variación acaba por reflejarse en las acciones de gobierno. El estudio de series históricas desde los años cincuenta en Estados Unidos muestra evidencia de este fenómeno, no sólo en el ejecutivo y legislativo nacional, sino también en el poder judicial.[5]

Una investigación comparada en Gran Bretaña y Dinamarca encontró, para el lapso 1970-2002, una fuerte relación entre el “problema más importante del país” percibido por la población en un año dado, y el peso que tenía ese tema al año siguiente en el discurso pronunciado por el gobierno durante la apertura de las sesiones parlamentarias.

La conclusión fue que, si bien la opinión y la política pública se influyen recíprocamente, la dirección de la primera a la segunda es más intensa que la inversa. Además, el sistema de representación proporcional de Dinamarca -con el rasgo adicional de frecuentes gobiernos de coalición- era más sensible a las preferencias del público que la democracia fuertemente mayoritaria que caracteriza a Gran Bretaña.[6]

La difusión de las encuestas está en el centro de algunos de los argumentos que destacan el impacto de las preferencias de la gente sobre las políticas públicas. Si bien los sondeos son utilizados por los políticos con fines puramente tácticos, también han aumentado en forma exponencial su conocimiento de las opiniones de la gente y, por añadidura, la probabilidad de que actúen en consonancia con ellas. En este punto, surgen asimismo las ideas de “excesiva receptividad” o “complacencia” con el público por parte de los gobiernos.

Los que ven que las preferencias tienen un efecto insignificante sobre el gobierno alegan que los funcionarios y representantes tienen considerable autonomía frente a los ciudadanos. Los dirigentes buscarían complacer, ante todo, a los sectores partidarios, a los activistas políticos y a los grupos de interés que les sirven de apoyo. Estas interpretaciones suponen un electorado que vota rutinariamente, que no tiene actitudes claramente formadas sobre los asuntos públicos, o que podría manipularse. Algunos destacan la capacidad que posee el presidente de fijar la agenda pública mediante sus discursos y declaraciones.

Una posición intermedia es que la opinión pública puede o no influir sobre las políticas del gobierno, en función de un conjunto de factores propios de cada cuestión específica. La influencia dependería, entre otras cosas, de la visibilidad del tema (cuanto más baja, menor la probabilidad de influencia); de lo que piensan los mismos representantes; del número y el peso de los grupos de presión e interés; del costo presupuestario de las demandas de la gente; del grado de consenso o disenso dentro del público sobre la política en debate; de la atención y el compromiso que el tema despierte entre los ciudadanos.

Preferencias y políticas de gobierno en Argentina

La relación entre las preferencias de los ciudadanos y las acciones de gobierno es un campo casi inexplorado en la Argentina. Se trata, seguramente, de una dimensión importante para comprender la elevada desconfianza que existe no sólo hacia las instituciones eminentemente políticas, como el Congreso y los partidos, sino también hacia las pertenecientes a la esfera administrativa del Estado, como la justicia o la policía.

Una de las cuestiones debatidas, por su impacto y su carácter controversial, ha sido el programa de privatizaciones masivas de empresas públicas del gobierno de Menem. ¿Fueron las privatizaciones la respuesta a un cambio de opinión de la gente, o fue en este caso la política –la implementación misma del programa, incluyendo el discurso público que la acompañó- la que influyó en las actitudes de la población? Sin dudas, hubo un poco de las dos cosas. Planes privatizadores ya habían sido planteados en la última etapa del gobierno de Alfonsín, y en la elección de 1989 la Ucedé de Álvaro Alsogaray resultó tercera en todo el país.

Ahora bien, según el informe de una encuestadora privada, en abril de 1988 -en medio de una situación económica que se estaba deteriorando luego del éxito inicial del Plan Austral-, sólo un 25% de los entrevistados de la ciudad de Buenos Aires y del Conurbano bonaerense proponía privatizar las empresas públicas. La mayoría consideraba que funcionaban mal, especialmente teléfonos y ferrocarriles, pero se inclinaba por reorganizarlas, controlarlas o dejarlas como estaban. El 52% pensaba que la actividad petrolera debía estar en manos del Estado (YPF), con alguna participación de las empresas privadas; otro 23% prefería directamente el monopolio estatal.[7]

Entre mayo y julio de 1989 se produjo la primera hiperinflación; la segunda, entre enero y marzo de 1990, durante la administración Menem. En septiembre de 1990, con las privatizaciones en marcha, la misma encuestadora reflejaba una opinión pública dividida: un 25% de los encuestados del Gran Buenos Aires no estaba “nada de acuerdo” con la forma como se llevaban a cabo; un 8%, “poco de acuerdo”; otro 25% se manifestaba “completamente” o “muy de acuerdo”; un 21% se ubicaba en un punto intermedio: “más o menos de acuerdo”; la categoría “no sabe” ascendía a un significativo 21%.[8] De acuerdo con estos datos, al menos en el público del área metropolitana, no parece haber existido un consenso previo sobre la política de venta de las empresas estatales.[9]

La gestión de Menem recibió, empero, un fuerte respaldo en las elecciones posteriores. Los hechos sugieren que, al menos en el caso de las privatizaciones, es probable que la política haya influido sobre la opinión más que a la inversa.[10] Pero ya en 2005, con el antecedente de una nueva y más profunda crisis, sólo el 25% de los entrevistados por Latinobarómetro en toda la Argentina consideraba que las privatizaciones habían sido “beneficiosas para el país”. En Brasil, donde el proceso tuvo características distintas, la cifra ascendía al 41%.

Dado que las preferencias del público son la expresión de los valores y creencias arraigados en la sociedad, las democracias no deberían apartarse del rumbo general definido por la opinión, salvo en situaciones excepcionales, como aquellas en las que se manifiesta una contradicción de valores -intolerancia racial, xenofobia-, o entre los deseos y la realidad. Los estados de opinión como éstos, en los que subyacen conflictos potencialmente destructivos, deberían ser el objeto principal de la educación política y el liderazgo democrático.

Es posible que un ejemplo de contradicción entre la realidad y los deseos de la gente –y de falta de liderazgo político para abordarla- haya sido el mismo Plan de Convertibilidad en su larga etapa final. Existe, por supuesto, una multiplicidad de interpretaciones acerca de si ese plan era o no sostenible y sobre las causas del colapso de fines de 2001. Además, la crisis global de 2008-2009 debería llevar a una relectura de la que sufrió la Argentina al despuntar el Siglo XXI.[11] Parece razonable concluir, sin embargo, que la Convertibilidad -haya podido o no mantenerse por un tiempo más- había agotado su vida útil, especialmente después de la devaluación del real brasileño de principios de 1999.

Pero en aquel momento esa idea era impensable para la gente. La estabilidad –después del caos de 1989 y de décadas de elevada inflación- ya era parte del orden natural de las cosas. Lo que la gente no podía saber era que, a esa altura, el orden que daba por garantizado se sostenía de una forma completamente artificial. Una salida ordenada de la Convertibilidad, aunque difícil y traumática, hubiera sido mucho mejor que el final descontrolado al que se arribó.

Como es lógico, cambiar de manera intencional el esquema cambiario hubiera significado un enorme costo político. Y aquí es donde interviene de manera decisiva la cultura política, pues sólo un acuerdo de los principales dirigentes y partidos hubiera vuelto factible esa solución. A la imposibilidad de esta opción, agreguemos la práctica política de postergar las decisiones difíciles hasta que la crisis golpea la puerta. La Convertibilidad se mantenía, pues, con el expediente del endeudamiento.

Como siguiendo una ley física en la que una misma entidad se conserva en una sucesión de transformaciones, la hiperinflación se convirtió en “hiperendeudamiento” y éste, finalmente, en “hiperpobreza”. La cultura política concurrió así con las demás causas para producir el colapso más tremendo que haya sufrido la Argentina.

Ver también: Los Medios en la Democracia

Anterior: Opinión Pública y Democracia

José Eduardo Jorge (2010): Cultura Política y Democracia en Argentina, Edulp, La Plata, Cap. 5, pp. 210-217
Texto editado por el autor en enero de 2016
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