El Rezago del Estado de
Derecho y la Calidad
Institucional

José Eduardo Jorge

¿Por qué no se cumplen las normas en América Latina? Obstáculos para el Estado de Derecho y los proyectos de reforma institucional. El problema de las dirigencias o elites que se niegan a someterse a la ley. Crecimiento económico, corrupción y «captura del Estado». El papel de los valores y la cultura política. Desarrollo humano y «ciudadanos críticos». Centralidad de los valores sobre las normas e intereses de grupo. Ver: ¿Qué es el Estado de Derecho?

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La extensión de la ilegalidad en la vida política, económica y social de la Argentina y la mayor parte de América Latina ha sido en las últimas décadas un foco principal de atención en ámbitos institucionales y académicos. A pesar de que las democracias de la región están entrando en la adultez, el grado en que las leyes rigen efectivamente a través de diferentes áreas geográficas, actores y facetas de la vida social sigue presentando graves anomalías.

Son manifestaciones de este fenómeno la violación de derechos básicos de los ciudadanos, la impunidad con la que determinados individuos y grupos actúan por fuera del orden legal, la influencia indebida e ilegítima de factores de poder en la elaboracion y aplicación de las leyes y la amplitud de la corrupción pública y privada.

Aquí abordaremos el problema desde el punto de vista de la cultura política y su relación con el estado de derecho. El interés por este último concepto resurgió en los años noventa, cuando las transiciones democráticas alcanzaban su apogeo a escala planetaria, y desde entonces no ha dejado de aumentar. Al renacimiento de esta antigua noción contribuyó además una nueva visión de la ley, formulada por el neoinstitucionalismo, como un instrumento esencial para lograr un desarrollo económico sustentatble.

SECCIONES DE ESTE INFORME

1. ¿Qué es el Estado de Derecho?

√ 2. Causas de la Ilegalidad en Argentina y América Latina

3. Cultura de la Legalidad

4. El Estado de Derecho en Argentina
y América Latina

Organismos multilaterales, gobiernos y ONGs han implementado iniciativas de promoción global del estado de derecho. Como parte de este esfuerzo se ha desarrollado una variedad de indicadores para medir el grado en que aquél está presente en cada país. No cesa de crecer el volumen de trabajos y artículos científicos que avanzan en la teorización del concepto e investigan empíricamente las causas y los efectos del estado de derecho, igual que su relación con los distintos regímenes políticos.

Los estudios que buscan identificar los factores que determinan la naturaleza y efectividad del orden legal consideran a menudo, junto al influjo de variables económicas, políticas, jurídicas y sociales, el impacto de la cultura, aunque con limitaciones que surgen de las teorías o metodologías empleadas.

También es objeto de atención la cuestión de los valores encarnados en el sistema legal, las posibles inconsistencias entre los asumidos o promovidos en distintas partes de esa estructura jurídica y su congruencia o no con los valores prevalecientes en la sociedad.

En este trabajo me apoyo en el avanzado aparato conceptual de las teorías de los valores de Ronald Inglehart y Shalom H. Schwartz, el enfoque de la cultura política, estudios previos sobre las causas e impacto del estado de derecho y datos de la base de la World Values Survey y una variedad de fuentes, para indagar con una muestra de hasta 83 naciones la influencia de las variables culturales sobre el estado de derecho y su peso en relación con otros factores, entre ellos el ingreso por habitante, la distribución del ingreso, el tipo de sistema legal y la historia política. También compara la situación de la Argentina y América Latina en perspectiva mundial.

La evidencia empírica, que incluye una batería de modelos de regresión, sugiere con fuerza que las deficiencias del estado de derecho en nuestro país y la región derivan en buena medida del hecho de que los sistemas de valores asociados a la autonomía individual y el igualitarismo no alcanzan aún arraigo suficiente en nuestras sociedades.

El estado de derecho es una noción discutida. Para una revisión de la situación actual del debate conceptual y de las investigaciones empíricas sobre el tema, ver nuestro artículo introductorio: ¿Qué es el Estado de Derecho?

¿Por qué se violan las leyes?

Promover el estado de derecho y la calidad de gobierno ha resultado una tarea difícil. Rothstein y Tannenberg (2015) dicen que tras 25 años de investigación no han podido identificar un solo proyecto de ayuda que haya tenido “un efecto significativo” para reducir la corrupción en el país receptor.

Los motivos que mencionan son varios. Por ejemplo, los estudios empíricos resaltan la influencia de factores históricos, sobre los cuales es imposible operar. Los autores destacan sobre todo que en general los programas definen mal los problemas que intentan abordar debido a las limitaciones del enfoque conceptual prevaleciente: la teoría del agente-principal.

Entre los principales expertos parece haber consenso sobre las causas inmediatas del fracaso de los proyectos de reforma institucional. “[L]as elites atrincheradas solo ceden su tradicional impunidad e intereses creados bajo gran presión”, sintetiza Carothers (1998). “La reforma del estado de derecho solo tendrá éxito” si aborda el problema fundamental de las dirigencias que “se niegan a someterse a la ley”.

Kaufmann y Kraay (2002) advierten que el desarrollo económico no produce automáticamente “mejores instituciones”, pues “elites atrincheradas… se benefician del status quo o el mal gobierno y pueden resistir exitosamente las demandas de cambio aunque los ingresos aumenten durante largo tiempo”.

Examinan, en particular, el fenómeno de la “captura del Estado”, que se refiere a la “influencia indebida e ilícita de la elite en la formación de las leyes y las regulaciones”. Si la riqueza creciente es “apropiada por los captores monopolísticos”, también aumenta la “compra de leyes y regulaciones”, con el efecto neto de una erosión del estado de derecho.

El artículo señala a América Latina y el Caribe como un ejemplo típico de este problema, que es generalizado en las “economías en transición”.

Explicaciones similares recorren la literatura sobre el cambio institucional, que abunda en conceptos como “sociedad predatoria” (Diamond, 2008), “instituciones extractivas” (Acemoglu y Robinson, 2012) u “órdenes sociales de acceso limitado” (North et al., 2009).

Desde el enfoque de la cultura política, la teoría de la posmodernización (Inglehart, 1997; Inglehart & Welzel, 2005) subraya que el crecimiento económico no produce el cambio institucional por sí solo, sino por medio de las transformaciones que provoca en la estructura social y en los valores culturales. Este proceso intermedio induce, en un momento posterior, los cambios en las instituciones.

A medida que los valores de “autoexpresión” o “emancipación” se difunden entre los ciudadanos corrientes, acompañados de crecientes niveles educativos, habilidades de organización y comunicación, recursos materiales y acceso a la información política, aumentan la motivación y las herramientas de la gente común para definir y canalizar demandas de orden superior.

El desarrollo humano, no el crecimiento per se, “empodera” a los ciudadanos. Si bien los cambios de valores se difunden también en la elite, la emergencia de “ciudadanos críticos” (Norris, 1999), exigentes, conscientes de sus derechos y que “se hacen valer” (Dalton y Welzel, 2014), es el mecanismo central por el cual los grupos que concentran poder y extraen riqueza de la sociedad se ven presionados para ceder posiciones e impunidad legal.

Aunque tales grupos pueden, por esta razón, tratar de frenar el desarrollo del país, esta estrategia es difícil de sostener en el largo plazo.

Cambio Cultural, Legalidad y Derechos en Democracia

Es posible describir el vínculo entre el cambio de valores y el cambio democrático como una relación de “demanda y oferta de libertades” (Welzel, Inglehart y Kruse, 2015). Los valores de emancipación –la demanda de libertades- avanzan a un ritmo “glacial”, con movimientos incrementales que siguen trayectorias estables.

Por el contrario, las instituciones –la oferta de libertades- están diseñadas para durar y cambian raramente, siguiendo un patrón “disruptivo”. El caso extremo es el cambio de régimen político.

Inglehart y Welzel dan cuenta de esta “co-dinámica” como un “modelo tectónico de tensiones que se acumulan en forma incremental y provocan raros cambios eruptivos que las liberan” (Ibíd.; Inglehart y Welzel, 2005).

Podemos extender este modelo a los cambios producidos en el sistema legal, como las que establecieron el voto femenino, el divorcio o el matrimonio igualitario. Hemos mostrado, por ejemplo, que la proporción de argentinos que justifican la homosexualidad aumentó de manera continua y sustancial desde principios de los 80 (Jorge, 2016b, 2012). Al cabo de tres décadas de esta expansión incremental, la presión de los grupos defensores de los derechos de género encontró un terreno mucho más fértil para lograr la aprobación de la ley de matrimonio igualitario.

Este mecanismo “tectónico” ayuda a explicar por qué el cambio cultural y la democratización pueden hacer progresos en un país, al tiempo que la calidad institucional permanece rezagada.

Elaborando un índice de cultura política democrática mediante una selección sistemática de valores de emancipación y aplicándolo a una muestra de más de 80 países (Jorge, 2015, 2016b), vimos que en el 80% de las democracias de máxima calidad esos valores estaban arraigados en el 40% o más de la población.

Esta última cifra surge como un punto aproximado de “ruptura”, a partir del cual los valores democráticos alcanzan una masa crítica que, a igualdad de otras condiciones, es capaz de desencadenar movimientos de cambio institucional.

Un fenómeno relacionado es lo que Welzel (2013) denomina “fertilización social cruzada”. El impulso inherente a los valores de emancipación –por ejemplo, una inclinación a la acción colectiva- es más potente en el individuo cuanto más difundidos están esos valores en la sociedad. Esta es una característica de los “bienes recíprocos”, que aumentan por “reconocimiento mutuo”. Así, respetar las libertades de otras personas nos resulta más fácil cuantas más personas nos devuelven ese respeto.

La fertilización cruzada envuelve dos mecanismos. Uno es de “confirmación social”: la devolución “amplifica” el impulso en los individuos que ya lo poseen, al verse éstos confirmados en sus tendencias. Otro es de “contagio social”. Al crecer la difusión de los valores en la comunidad, más individuos se ven expuestos a sus manifestaciones. Quienes aún no participan de ellos tienden a adoptar algunos para adaptarse a su entorno social. Welzel presenta evidencia empírica de estos procesos empleando modelos de regresión multinivel.

El cambio cultural rápido, sin embargo, ha provocado siempre reacciones contrarias de quienes se aferran a los valores tradicionales y, en el orden institucional, notorios realineamientos partidarios (Inglehart, 1971; 1997: 237-66).

El ascenso de los valores posmaterialistas es un proceso generacional ligado a la prosperidad. El énfasis político en las cuestiones culturales y la reducción del voto de clase –con muchos trabajadores votando por la derecha- podrían haber hallado un límite en EEUU y Europa, donde nuevos cambios tecnológicos que afectan el mundo del trabajo, la erosión del Estado de Bienestar, el aumento de la desigualdad y la inmigración han alimentado el nacionalismo étnico y la xenofobia (Inglehart y Norris, 2017).

Valores, Normas e Intereses

El enfoque de la cultura política (Jorge, 2016b, 2010) permite abordar desde una nueva perspectiva la calidad de la democracia argentina, el desempeño de sus instituciones y el estado de derecho, así como la naturaleza y dirección del cambio cultural que tiende a perfeccionarlos.

Los aspectos culturales relacionados con el estado de derecho no son evidentes. En La Porta et al (1999) y otros trabajos, la cultura suele ser incluida en los modelos estadísticos usando la religión predominante en cada país. Aunque este legado cultural puede ser significativo, (Jorge, 2016a), la teoría y los datos hoy disponibles permiten un análisis mucho más refinado.

El enfoque está lo bastante desarrollado para introducir la economía de conceptos y la unidad teórica en la explicación de procesos que los debates populares suelen presentar como una variedad de problemas culturales heterogéneos. Se habla, por ejemplo, de las deficiencias de nuestra «cultura impositiva», «del tránsito», «legal», etc. Así como en la aparente multiplicidad de la materia física subyace un número definido de elementos, todo indica que el núcleo de la cultura política de una sociedad está constituido por un sistema delimitado de valores básicos.

Metodológicamente, es indispensable proceder mediante la comparación sistemático de un número elevado de sociedades. Con unas pocas referencias fuera de las de la propia sociedad, un estudio no tiene bases para identificar los rasgos locales que son únicos, infrecuentes u ordinarios.

Esta es la principal limitación del libro de Carlos Nino que ve en la Argentina un caso singular de “Un país al margen de la ley” (1992). Los problemas normativos y de acción colectiva allí descriptos están presentes -aún de modo más agudo- en casi todas las naciones en desarrollo. Tampoco cabe atribuirlos a una “tendencia a la ilegalidad”, como una predisposición inscripta en la cultura argentina, similar al “culto nacional del coraje” con el que Juan Agustín García y Agustín Álvarez intentaban explicar la conflictividad política del país.

Nino sí advirtió que la racionalidad utilitaria no bastaba para solucionar los dilemas de acción colectiva y el incumplimiento de las leyes sin introducir un elemento “moral” o “virtudes cívicas”, y que no toda moral conducía a ese fin. La que anteponía la familia y los amigos al interés público abría las puertas a la corrupción. Era indispensable la “imparcialidad”. Los principios morales debían ser generales y universales.

Lo que llama “anomia boba” -la solución ineficiente de los dilemas de acción colectiva- es resultado de estrategias adaptativas de individuos racionales a un entorno de baja confianza (Jorge, 2016a). Para resolver esta disociación entre la racionalidad individual y la colectiva, Nino ponía énfasis en las “normas morales”.

Es preciso subrayar la centralidad de los valores sobre las normas. Los valores constituyen ideales culturales, concepciones de lo bueno que tienden a fijar las preferencias y conductas que los individuos ven como legítimas o no en distintos contextos sociales (Schwartz, 2009, 2007; Jorge, 2015).

Psicológicamente, son creencias cargadas de afecto e implican fines deseables que motivan la conducta. Abstractos y generales, trascienden situaciones específicas. Esta característica los distingue de las normas, ligadas a circunstancias particulares.

Schwartz destaca que los valores prevalecientes son el rasgo más central de la cultura, pues promueven la coherencia entre sus diversas manifestaciones. Las normas, las prácticas cotidianas, la forma en que las instituciones sociales están organizadas y las políticas que adoptan, expresan los valores predominantes. Los rasgos culturales incompatibles con los valores generan tensión y presiones para el cambio.

Los “valores compartidos” son una motivación y una guía más poderosa de la “acción colectiva” que las normas y los intereses de grupo (Welzel, 2013: 217-21). Una norma social guía la acción por medio de sanciones externas. Sin éstas, pierde su poder, excepto si las personas han “internalizado” la norma, en cuyo caso “la norma se ha convertido en un valor y ya no es meramente una norma”.

Los valores definen la estructura de preferencias intrínsecas de las personas y no requieren sanciones externas para guiar la acción: son la base de la capacidad de auto-regulación del individuo.

La desventaja de los intereses de grupo respecto de los valores es su carácter puramente instrumental. El individuo se abstiene de actuar si los costos de hacerlo superan a los beneficios calculados. Esto sucede cuando el grupo es grande, pues los miembros prevén que su contribución individual será insignificante. Si el grupo no tiene una organización poderosa, los intereses no serán defendidos.

Sigue: La Cultura de la Legalidad flecha-sig

Anterior: Concepto de Estado de Derecho

José Eduardo Jorge (2017): Estado de Derecho y Valores Democráticos: las Direcciones del Cambio Cultural, Question ,1(54), pp. 172-206.

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Cambio Cultural
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