Legalidad, Transparencia
y Cultura Política de
la Democracia
José Eduardo Jorge
El vínculo entre los Valores Democráticos, el Estado de Derecho y la ausencia de corrupción: evidencia empírica en el nivel de los países. El estado de derecho medido por el Banco Mundial y Freedom House. El Índice de Corrupción Percibida de Transparencia Internacional. La relación de estos indicadores con nuestro Índice de Cultura Política Democrática y los valores culturales de Schwartz. El impacto de los valores de libertad de elección, autonomía individual e igualdad. Efecto negativo del valor de la obediencia en la vigencia de las leyes. Poder predictivo de la cultura democrática frente al ingreso por habitante, el tipo de sistema legal, la religión y la historia política de cada país en los modelos de regresión. Ver Cultura de la Legalidad
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Nuestro marco teórico, basado en las teorías de los valores de Schwartz e Inglehart y el enfoque de la cultura política, nos proporcionó un conjunto de hipótesis precisas sobre las orientaciones de valor que constituyen el núcleo de la cultura de la legalidad.
Mi objetivo en esta sección es indagar empíricamente el impacto de los valores en el estado de derecho y su peso relativo comparado con un número de factores económicos, político-institucionales y sociales destacados por los principales estudios previos.
Nuestro análisis se apoyará en una muestra de 83 países, a partir de procesamientos propios de la base de datos de la World Values Survey o Encuesta Mundial de Valores.
La investigación nos permitirá profundizar en las causas de la extensión de la ilegalidad en la Argentina y gran parte de América Latina, cotejar la situación de la región en perspectiva mundial y plantear la naturaleza y la direcciòn del cambio cultural capaz de ampliar y fortalecer la vigencia del estado de derecho en nuestros países.
SECCIONES DE ESTE INFORME
1. ¿Qué es el Estado de Derecho?
2. Causas de la Ilegalidad en Argentina y América Latina
3. Cultura de la Legalidad
√ 4. El Estado de Derecho en Argentina
y América Latina
Los Valores Democráticos, Base del Estado de Derecho
Pese a dispares concepciones y metodologías, los principales indicadores del estado de derecho muestran una alta correlación entre sí y con los índices de corrupción, sugiriendo que capturan un mismo concepto (Versteeg & Ginsburg, 2016).
La medida más difundida entre los investigadores es el índice Rule of Law (RLI) del Banco Mundial. Igual que Welzel y Alexander (2008), mi principal indicador del estado de derecho será un promedio entre los índices RLI y Control of Corruption (CCI) de la misma institución. Basados en múltiples fuentes de evaluación de riesgo y encuestas a la población, la correlación entre ellos es 0,95.
El RLI mide las percepciones sobre el respeto por los contratos y derechos de propiedad, la calidad de la justicia y la policía y la incidencia del delito y la violencia. El CCI mide la percepción sobre el uso del poder público para beneficio privado y la captura del Estado por las elites e intereses privados.
Analizo además el indicador Rule of Law de la organización no gubernamental Freedom House, que mide la independencia, imparcialidad y efectividad de la Justicia. Es uno de los 7 componentes del índice de Derechos Políticos y Libertades Civiles –que uso asimismo como medida de nivel de democracia– de esta ONG.
Por último examino el Índice de Percepción de la Corrupción (CPI) de Transparencia Internacional (TI). Este conocido indicador está basado en encuestas a ejecutivos de negocios locales e internacionales, analistas de riesgo y periodistas financieros.
Las Figuras 1 y 2 ofrecen una representación intuitiva de las correlaciones del índice combinado de estado de derecho del Banco Mundial y el índice de nivel de democracia de Freedom House con un conjunto de orientaciones de valor producto de nuestros cálculos a partir de la base de la Encuesta Mundial de Valores.
Estas últimas incluyen el índice de Cultura Política Democrática que presenté en Jorge (2015) –elaborado mediante una selección sistemática de valores de emancipación o autoexpresión-, así como sus componentes por separado y otras orientaciones.
Los componentes del Índice Base (Ibíd., pp. 387-92) son las proporciones de la población de cada país que firmó un petitorio (Acción Política); que está en desacuerdo con que los hombres son mejores líderes que las mujeres y tienen prioridad para los empleos (Igualdad de Género); que manifiestan una alta justificación de la homosexualidad y el divorcio (Respeto por los Otros); que priorizan la libertad de expresión y la participación en las decisiones de gobierno, el trabajo y la comunidad (Aspiraciones de Libertad) y que dicen confiar “en la mayoría de las personas”.
En el Índice Refinado –disponible para menos países-, reemplazo esta última “Confianza No Especificada” por una medida ajustada de Confianza Generalizada, que abarca siempre a los extraños y a las personas de otra religión o nacionalidad (Jorge, 2016a).
Figura 1 – Valores y Estado de Derecho
Correlaciones con el Índice del Banco Mundial
Unidades de Análisis: 83 Países de la Tabla A Anexa
Datos por país en la Tabla A Anexa. Datos de las correlaciones en la Tabla B Anexa. Click en la imagen para agrandar
Figura 2 – Valores y Nivel de Democracia
Correlaciones con el Índice de Freedom House
Unidades de Análisis: 83 Países de la Tabla A Anexa
Datos por país en la Tabla A Anexa. Datos de las correlaciones en la Tabla B Anexa. Click en la imagen para agrandar
Los dos índices de cultura política de la democracia y cada uno de sus componentes particulares tienen altas correlaciones positivas con el estado de derecho según el Banco Mundial (Figura 1) y con el nivel de democracia de Freedom House (Figura 2). Los datos detallados se presentan en la Tabla B del Anexo.
Las medidas de estado de derecho de Freedom House y de corrupción percibida de Transparencia Internacional también exhiben correlaciones altamente positivas con nuestros dos índices y con los valores específicos que los integran, como puede verse en la Tabla C del Anexo.
Más todavía, las correlaciones de los dos índices de cultura política democrática con el estado de derecho (Banco Mundial) y la transparencia (CPI-TI) son más elevadas que las que poseen con con el indicador de nivel de democracia de Freedom House, que asigna un peso sustancial a las características del proceso electoral.
Esto último abona la hipótesis de que los valores de emancipación profundizan la democracia haciendo efectivos los derechos de los ciudadanos y limitando la discrecionalidad de las elites.
Las Figuras 3 y 4 resaltan este fenómeno, así como el rezago del estado de derecho en América Latina, ya observado por Kaufmann y Kraay (2002) respecto del ingreso per cápita.
En la Figura 3, Argentina, Brasil, Perú y Ecuador están cerca de la línea de regresión. Esto significa que su nivel de democracia se halla próximo al previsto o esperado por su cultura política democrática.
Pero en la Figura 4 los cuatro países se han movido a la izquierda de la línea. Ello implica que su índice de estado de derecho es inferior al que esperaríamos por el grado de arraigo de sus valores democráticos.
En ambos gráficos, por otra parte, el desempeño institucional de Colombia y México es pobre, el de Chile excede lo esperado y el de Uruguay se ajusta a lo previsto.
Figura 3 – Nivel de Democracia (Freedom House) y
Cultura Política Democrática (Índice Refinado)
69 Países de la Tabla Estadística Anexa
- Fuente: Jorge, José Eduardo (2017): “Estado de Derecho y Valores Democráticos: las Direcciones del Cambio Cultural”, Question, 1(54), pp. 172-206. Click en la imagen para agrandar
Figura 4 – Estado de Derecho (Banco Mundial) y
Cultura Política Democrática (Índice Refinado)
69 Países de la Tabla Estadística Anexa
- Fuente: Jorge, José Eduardo (2017): “Estado de Derecho y Valores Democráticos: las Direcciones del Cambio Cultural”, Question, 1(54), pp. 172-206. Click en la imagen para agrandar
¿Independencia u Obediencia?
La orientación “Autonomía, no Obediencia”, que aparece en las Figuras 1 y 2 y en las Tablas B y C del Anexo (Datos por País: el Estado de Derecho en el Mundo) corresponde al Índice de Autonomía de Welzel (2013, p. 67). Para medir el énfasis que ponen las personas en el valor de autonomía -como parte de los valores de emancipación-, Welzel utiliza tres ítems que revelan si los entrevistados consideran la independencia y la imaginación, pero no la obediencia, como cualidades deseables en los niños. El índice adopta valores entre 0 y 1.
Las correlaciones de este indicador en las Figuras 1 y 2 y en las Tablas B y C del Anexo han sido calculadas usando el porcentaje de la población de cada país con valor 1 en el índice de autonomía. Estos porcentajes están detallados en la Tabla A Anexa.
Hay quienes creen ingenuamente que el valor de la obediencia es bueno para la vigencia de las leyes. Su efecto, como prevé la teoría, es el opuesto.
En la Figura 5, donde el eje vertical es el promedio por país del Índice de Autonomía Invertido, para expresar el peso del valor de la obediencia, ésta tiene una clara correlación negativa con el estado de derecho.
Lo mismo sucede con la idea de que una característica “esencial” de la democracia es que “el pueblo obedece a los gobernantes” (Figura 6). Se trata de un resultado congruente con la hipótesis de que los valores de emancipación profundizan la democracia al generar presiones para la vigencia efectiva de los derechos formales y para la «integridad de la elite». Los efectos negativos del valor de la obediencia sobre el nivel de democracia han sido representados en la Figura 7.
Figura 5 – Efecto Negativo del Valor de la Obediencia en el
Estado de Derecho: Inculcar la Obediencia en los Niños
- Fuente: Jorge, José Eduardo (2017): “Estado de Derecho y Valores Democráticos: las Direcciones del Cambio Cultural”, Question, 1(54), pp. 172-206. N=83 países de la Tabla A-Anexa. Índice de Autonomía Invertido: valor promedio del índice por país. Cálculos propios a partir de la World Values Survey. Click en la imagen para agrandar
Figura 6 – Efecto Negativo del Valor de la Obediencia en el
Estado de Derecho. Característica “esencial” de la democracia:
“el pueblo obedece a los gobernantes”
- Fuente: Jorge, José Eduardo (2017): “Estado de Derecho y Valores Democráticos: las Direcciones del Cambio Cultural”, Question, 1(54), pp. 172-206. Click en la imagen para agrandar
Figura 7 – Efecto Negativo del Valor de la Obediencia en el
Nivel de Democracia. Característica «esencial» de la democracia:
«el pueblo obedece a los gobernantes»
- Fuente: Jorge, José Eduardo (2017): “Estado de Derecho y Valores Democráticos: las Direcciones del Cambio Cultural”, Question, 1(54), pp. 172-206. Países de la Tabla A-Anexa. Indicador «en democracia se obedece a los gobernantes»: Promedio por país (escala 1 a 10). Cálculos propios a parte de la World Values Survey. Click en la imagen para agrandar
Los valores democráticos son un sistema de orientaciones que se implican mutuamente. Su fuerza unificadora, en la teoría de Inglehart y Welzel, es la libertad de elección; en la de Schwartz, la autonomía individual y el igualitarismo.
Por ejemplo, creemos que la mujer debe tener las mismas oportunidades y derechos que el varón, o que la homosexualidad está justificada, porque creemos que todos son libres de elegir. La obediencia es incompatible con estos valores: pertenece a otro sistema.
Convergencia de los Índices de Cultura Política
Democrática y los Valores Culturales de Schwartz
Schwartz (2006) ha descubierto en sus estudios que existe una «superposición sustancial» entre la dimensión Supervivencia versus Valores de Autoexpresión o Emancipación de Inglehart y sus propias dimensiones Autonomía versus Inmersión e Igualitarismo versus Jerarquía.
La superposición -que se presenta además entre Valores Tradicionales versus Racionales-Seculares de Inglehart y Autonomía versus Inmersión- es, dice Schwartz muy notable, teniendo en cuenta que las dimensiones han sido derivadas desde puntos de partida teóricos distintos y medidas utilizando escalas y muestras diferentes.
Este hecho «apoya con fuerza la idea de que tales dimensiones capturan aspectos reales y robustos de diferencia cultural», subraya el autor. Al mismo tiempo, los ránkings de algunas naciones exhiben marcadas discrepancias entre las dos teorías, dejando en claro que las dimensiones distinguidas por ambas también «capturan aspectos únicos de la cultura».
Nuestros resultados son congruentes con estas observaciones. Usando los puntajes por país de las orientaciones culturales de Schwartz incluidos en Licht, Golschmidt & Schwartz (2007), vemos que nuestros dos índices de cultura política democrática, sus componentes y el Índice de Autonomía tienen altas correlaciones positivas con Autonomía Intelectual y Afectiva y, en medida algo menor, con Igualitarismo (Tabla 1). Sus correlaciones son fuertemente negativas con Jerarquía e Inmersión en el grupo (Tabla 2).
Valores Culturales de Schwartz: Correlaciones
con el Índice de Cultura Política Democrática
Tabla 1A
Tabla 1B
- Fuente: Jorge, José Eduardo (2017): “Estado de Derecho y Valores Democráticos: las Direcciones del Cambio Cultural”, Question, 1(54), pp. 172-206. Cálculos propios. Unidades de análisis: países de la Tabla A Anexa. Los puntajes de las Orientaciones Culturales de Schwartz son los de Licht, Goldschmidt & Schwartz (2007). ***p<0.001; **p<0.01; *p<0.05; †p<0.1; ns: no significativo. Click en las imágenes para agrandar
Del mismo modo, las dos tablas reflejan que los indicadores de estado de derecho, nivel de democracia y transparencia institucional tienen las correlaciones previstas por la teoría con los valores culturales de Schwartz: claramente positivas con autonomía intelectual e igualitarismo y negativas con jerarquía e inmersión en el grupo.
Obediencia a las Normas y Conductas Deshonestas
Es menos obvio por qué el grado en que “nunca” se justifican conductas deshonestas no exhibe relación con el estado de derecho y la democracia (Figuras 8 y 9; datos en Tabla 2).
Un primer punto es que la “obediencia a las normas”, como la llaman Inglehart y Welzel (2005: 247-56), es compatible incluso con el tipo de lealtad de los nazis a las normas del régimen. Dicho de otro modo, los regímenes autoritarios estables pueden sustentarse en la obediencia a las reglas establecidas.
La debilidad del estado de derecho y la democracia no se debe a la falta de “disciplina colectiva”. La disciplina facilita el abuso de autoridad y tiende a agravar el problema.
Figura 8 – Estado de Derecho y «Obediencia a las Normas»
% promedio de la población que «nunca justifica» engañar
en los impuestos, aceptar un soborno y no pagar el transporte público
- Fuente: Jorge, José Eduardo (2017): “Estado de Derecho y Valores Democráticos: las Direcciones del Cambio Cultural”, Question, 1(54), pp. 172-206. N=83 países de la Tabla A-Anexa. Normas: Datos en Tabla 2. Click en la imagen para agrandar
Figura 9 – Nivel de Democracia y «Obediencia a las Normas»
- Fuente: Jorge, José Eduardo (2017): “Estado de Derecho y Valores Democráticos: las Direcciones del Cambio Cultural”, Question, 1(54), pp. 172-206. N=83 países de la Tabla A-Anexa. Normas: Datos en Tabla 2. Click en la imagen para agrandar
Por otra parte, el valor de libertad de elección hace a la gente más flexible hacia la desviación normativa y menos susceptible a la presión social. En las encuestas, estas personas pueden responder en contra de lo que se espera socialmente.
Pero el impulso creado por los valores de emancipacion incluye la imparcialidad –igual libertad y oportunidades para todos-, la confianza y la justicia social, que son contrarias a los comportamientos oportunistas.
Por el proceso de fertilización social cruzada ya descripto, estas tendencias sobrepasarían a las primeras -tanto en la sociedad como en el individuo- cuando los valores de autoexpresión alcanzan en la sociedad una masa crítica (Kravtsova et al, 2014).
Otra razón que explica la ausencia de un vínculo entre el estado de derecho y la obediencia a las normas es que, en la práctica, un alto rechazo a la violación normativa en un país suele indicar que en esa sociedad el oportunismo es un problema generalizado. De ahí que la conducta desviada se justifique más en Suecia y Noruega que en Argentina y Brasil.
Tabla 3 – Orientación hacia las Normas en el Mundo
% promedio de la población que «nunca» justifica engañar en los impuestos, aceptar un soborno y no pagar el transporte público
- Fuente: Jorge, José Eduardo (2017): “Estado de Derecho y Valores Democráticos: las Direcciones del Cambio Cultural”, Question, 1(54), pp. 172-206. Cálculos propios a partir de la World Values Survey. Países de la Tabla A Anexa. Click en la imagen para agrandar
Modelos Predictivos
La cultura política democrática, medida por nuestros dos índices, conserva su poder predictivo del estado de derecho y la transparencia institucional cuando se introduce en los modelos estadísticos junto con otros factores causales -económicos, político-institucionales y sociales- resaltados por las investigaciones previas (los modelos que predicen el nivel de democracia se presentan en otro artículo),
En los análisis de regresión de la Tabla 3, los dos índices de cultura política democrática son un potente predictor del estado de derecho según el Banco Mundial, aun cuando se introduce como control el ingreso por habitante. La teoría de la cultura política subraya el influjo decisivo del desarrollo económico en el cambio cultural e institucional.
Con un peso menor, también son significativos en los modelos de la Tabla 3 el origen colonial británico -que tiene un efecto positivo- y, con un impacto negativo, la fraccionalización étnica. Estos resultados coinciden con los estudios empíricos previos que han destacado la influencia de la historia política sobre la calidad de gobierno y el estado de derecho.
Tabla 3 – Determinantes del Estado de Derecho (Banco Mundial)
Análisis de Regresión – Países de la Tabla A Anexa
- Fuente: Jorge, José Eduardo (2017): “Estado de Derecho y Valores Democráticos: las Direcciones del Cambio Cultural”, Question, 1(54), pp. 172-206. Cálculos propios. Las entradas son coeficientes de regresión no estandarizados (valores t entre paréntesis). Casos: Países de Tabla A Anexa. Datos más próximos al Año WVS. Variable dependiente: Estado de Derecho: promedio de los índices Rule of Law y Control of Corruption (WGI – Banco Mundial). Índices de Cultura Democrática: Ver notas de Tabla A Anexa. Ingreso per Cápita: Banco Mundial. En dólares internacionales constantes de 2011. Fraccionalización Étnica: Índice de Alesina et al, 2003. Religión predominante: Datos de Alesina et al, 2003. Origen del Sistema Legal: Datos de La Porta et al, 1999. Origen Colonial: Datos de Hoover & Pérez, 2004 y Price, 2003. Democracia Electoral: Variable dummy democracia / no democracia según la base del Proyecto Polity. ***p<0.001 **p<0.01 *p<0.05 †p<0.1 ns: no significativo. Click en la imagen para agrandar
El sistema legal británico -cuya importancia ha sido remarcada por el reputado estudio de La Porta et al. (1999)- solo es marginalmente significativo en nuestro análisis si quitamos como predictor –ver modelo 2- el origen colonial británico, lo cual parece sugerir que en realidad es este último el factor influyente fundamental.
Bajo la presencia de los valores democráticos y el ingreso per cápita, no tienen impacto ni la religión protestante (modelo 3) ni la democracia electoral según el proyecto Polity (modelo 4).
Como vemos en los modelos de regresión de la Tabla 4, la cultura política democrática es también un poderoso predictor de la corrupción percibida según Transparencia Internacional, aun manteniendo constante el ingreso per cápita y el nivel de democracia según Freedom House.
Nuestros dos índices predicen asimismo el estado de derecho según Freedom House. En este caso, la distribución del ingreso medida por el índice de Gini -en lugar del ingreso per cápita- y, marginalmente, los años de democracia sin interrupciones, son los otros dos factores que emergen con un influjo sobre el estado de derecho.
Una distribución inequitativa del ingreso -característica de América Latina- está asociada negativamente en nuestros modelos a una Justicia independiente, imparcial y efectiva, que es el aspecto medido por el indicador de Freedom House.
Tabla 4 – Determinantes de la Corrupción Percibida y
del Estado de Derecho (Freedom House)
Análisis de Regresión – Países de la Tabla A Anexa
- Fuente: Jorge, José Eduardo (2017): “Estado de Derecho y Valores Democráticos: las Direcciones del Cambio Cultural”, Question, 1(54), pp. 172-206. Cálculos propios. Las entradas son coeficientes de regresión no estandarizados (valores t entre paréntesis). Casos: Países de Tabla A Anexa. Datos más próximos al Año WVS. Nivel de Democracia Freedom House: Ver notas de Tabla A Anexa: Distribución del Ingreso: Índice de Gini: UNU-WIDER World Income Inequality, versión SWIID v.4 de F. Solt. Años de Democracia No Interrumpida: contados desde 1900 hasta el Año WVS según la base del Proyecto Polity. ***p<0.001 **p<0.01 *p<0.05 ɫ p<0.1 ns: no significativo. Click en la imagen para agrandar
En conclusión, todo indica que el rezago del estado de derecho y de la calidad de gobierno en la Argentina y otros países de América Latina deriva, en gran medida, del hecho de que los valores igualitarios y de libertad individual no tienen aún arraigo suficiente en nuestras sociedades. Es clara, en consecuencia, la naturaleza y la dirección del cambio cultural que el país y la región necesitan.
Ver: Datos por País. El Estado de Derecho en el Mundo
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José Eduardo Jorge (2017): Estado de Derecho y Valores Democráticos: las Direcciones del Cambio Cultural, Question ,1(54), pp. 172-206.
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Cambio Cultural
Cultura Política Argentina
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Cambio Cultural 