Capital Social y Democracia

La teoría de Robert D. Putnam 

José Eduardo JorgeJosé Eduardo Jorge

Cultura Política

La noción de Capital Social: Coleman y Bourdieu. La concepción de Fukuyama. Making Democracy Work: la investigación de Robert Putnam en Italia. Objetivos, metodología y principales conclusiones del estudio. Sociedad, cultura e instituciones. El desempeño institucional

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La evolución conceptual del enfoque de la cultura política tuvo un punto de inflexión en 1993, con la publicación de la obra de Putnam Making Democracy Work, un estudio sobre los gobiernos regionales en Italia, que en su forma final, al cabo de veinte años de investigación, tenía desde el título una pretensión mucho mayor: dilucidar cuáles son los factores que “hacen funcionar la democracia”.[1]

El libro atrajo una gran atención dentro y fuera de los círculos académicos. A él se debe, en buena medida, la difusión y popularidad de la noción de capital social, cuya aplicación ha dado lugar a una infinidad de iniciativas por parte de gobiernos, asociaciones civiles y organismos internacionales.

El trabajo proporciona evidencia empírica de que el éxito en la implantación y el desempeño de las instituciones democráticas depende de la existencia de un contexto social caracterizado por la densidad de asociaciones cívicas, la confianza interpersonal y las normas de cooperación, planteados por el estudio como los tres componentes centrales del capital social. Las influencias de Alexis de Tocqueville, que enfatizaba el rol de las asociaciones civiles en una democracia, son explícitas. Putnam refinó el concepto en un libro posterior: Bowling Alone.[2]

Origen y antecedentes del concepto de Capital Social

El término “capital social” había sido utilizado previamente, entre otros autores, por Pierre Bourdieu y James Coleman, pero con un alcance más restringido. Bourdieu lo definió como “el agregado de los recursos reales o potenciales ligados a la posesión de una red durable de relaciones más o menos institucionalizadas de reconocimiento mutuo –en otras palabras, a la pertenencia a un grupo-, que proporciona a cada uno de sus miembros el respaldo de la colectividad”.[3]

Para Coleman, “el capital social se define por su función. No es una entidad simple, sino una variedad de entidades diferentes que tienen dos características en común: consisten en algún aspecto de una estructura social y facilitan ciertas acciones de los individuos que se hallan dentro de la estructura” (en las dos citas, el subrayado es nuestro).[4]

Tanto Bourdieu como el primer Coleman[5] se centraban en los beneficios que el capital social generaba para los individuos y familias. Un ejemplo de la vida corriente es la idea de que para conseguir un buen trabajo es necesario, ante todo, tener “buenas conexiones”.

Bourdieu analizaba las relaciones entre lo que llamaba capital económico, capital cultural y capital social. Las tres formas podían y necesitaban intercambiarse: el capital social, por ejemplo, no podía adquirirse sin alguna inversión en recursos materiales y un grado de conocimiento cultural que permitieran al individuo establecer relaciones con otras personas.

También para Coleman, en un principio, la unidad fundamental de análisis era el individuo. En este autor, sin embargo, ya estaba presente el germen de lo que posteriormente se ha llamado la “expansión” o “estiramiento” del concepto, pues el capital social –a diferencia del físico y el humano- es concebido como un “bien público”: “En su carácter de atributo de la estructura social en la que la persona se inserta, el capital social no es propiedad de ninguna de las personas que se benefician con él”.[6]

En los ejemplos que Coleman presenta en su Foundations of Social Theory (1990), los actores se valen del capital social no sólo para alcanzar metas individuales, sino también para solucionar problemas de acción colectiva.[7] Entre las formas de capital social que enumera, Coleman incluye canales de información, normas, sanciones, expectativas, obligaciones y organizaciones intencionales (como las asociaciones de padres y docentes).

Queda, pues, sentada la base para que autores posteriores retomen el concepto bajo la forma de un rasgo de la comunidad que arroja beneficios para la comunidad misma. Es lo que hará, en particular, Putnam. Esta extensión del alcance del término ha sido impugnada por estudiosos como Portes.[8]

Otro autor destacado de la etapa fundacional de la noción es Francis Fukuyama, principalmente a partir de su libro Confianza. Las Virtudes Sociales y la Capacidad de Generar Prosperidad[9]. Fukuyama pone el acento en la capacidad de los miembros de una sociedad para confiar entre sí y en el impacto que ello tiene sobre el desarrollo económico. La confianza, a su vez, surge de la existencia de valores compartidos, esto es, de un grado de homogeneidad cultural.

El capital social es definido como “un conjunto de valores o normas informales compartido por los miembros de un grupo, que les permite cooperar entre sí. Si los miembros del grupo desarrollan la expectativa de que los demás actuarán en forma confiable y honesta, llegarán a confiar entre sí.

La confianza actúa como un lubricante que hace funcionar de modo más eficiente a un grupo u organización”.[10] Aunque la influencia de Fukuyama en este campo ha sido menor que la de Putnam, la traducción y difusión de su libro lo ha hecho conocido entre el público general de habla hispana y de las organizaciones de la sociedad civil argentina.

El estudio de Putnam en Italia

Aquí nos interesa entrar en detalle en el trabajo de Putnam que, más allá del debate que suscitó, se ha convertido en el paradigma clásico para el abordaje teórico y práctico del capital social.[11] En Making Democracy Work, el autor realiza un estudio sistemático del experimento italiano de creación de 20 gobiernos regionales, que se puso en marcha en 1970 rompiendo con una larga tradición de centralización política.

Debido a las desigualdades entre las regiones de Italia, particularmente entre las del Norte y el Sur, las nuevas instituciones se implantaron en contextos muy heterogéneos desde el punto de vista económico, político y sociocultural. Algunas regiones estaban sumidas en el subdesarrollo; otras, ingresaban ya en la sociedad posindustrial. El experimento italiano ofreció así una oportunidad sin precedentes para indagar cuáles son las condiciones para crear instituciones representativas fuertes, efectivas y que respondan a las demandas de la población.

El estudio es innovador, asimismo, por su enfoque metodológico, que incluyó una variedad de técnicas: distintas ondas de estudios por encuesta y entrevistas cualitativas, realizadas entre 1968 y 1989 a dirigentes políticos, dirigentes sociales y población general, tanto a nivel regional como nacional; un experimento de campo para poner a prueba la disposición y capacidad de los gobiernos para dar respuesta a los requerimientos del público; estudios de caso sobre política institucional y planeamiento regional en regiones seleccionadas. Los hallazgos son interpretados, además, en función de un análisis histórico.

Los gobiernos regionales tenían capacidad para legislar en materia de salud, vivienda, planeamiento urbano, agricultura y obras públicas, entre otras áreas. El gobierno central les transfirió numerosos servicios y un gran volumen de recursos financieros -estos últimos, con un criterio redistributivo, en función de la riqueza relativa de cada una de las regiones-, al tiempo que se crearon decenas de miles de nuevos puestos administrativos. A comienzos de los años 90, el gasto de los gobiernos regionales alcanzaba el 10% del PBI.

Putnam encontró, luego de 20 años de investigación, que el desempeño de los nuevos gobiernos en el Norte y el Centro de Italia era muy superior al de los localizados en el Sur. Su explicación fue que ello se debía a las diferencias en los stocks de capital social de las comunidades en las que se insertaban los gobiernos regionales.

En su formulación, el capital social se refiere a los stocks de asociaciones cívicas, confianza social y normas de cooperación, que determinan en gran medida la capacidad de los miembros de una comunidad para coordinar acciones en la solución de los problemas colectivos. La escasez de capital social en el Sur de la península y su abundancia en el Norte explicaban el dispar funcionamiento de sus nuevas instituciones.

Esta conclusión entra en colisión con algunas hipótesis del institucionalismo. Una de ellas es que son las instituciones, no las características del entorno social, las que moldean la política: una nueva institución, con sus reglas y procedimientos, crea incentivos para que los actores se comporten de determinada manera. La creación de los gobiernos regionales debería producir, según esto, una transformación de las prácticas políticas y de los modos de gestión de gobierno.

Putnam halló algunas trazas de este efecto. La nueva estructura institucional descentralizada contribuyó, tanto en el Norte como en el Sur, a desarrollar en las elites “un nuevo modo de hacer política”: los dirigentes políticos pasaron del conflicto ideológico a la cooperación, del extremismo a la moderación, del dogmatismo a la tolerancia, de la doctrina abstracta al gerenciamiento práctico. Además, surgió paulatinamente un sistema político regional y creció la autonomía de las regiones frente al gobierno central. Pero el impacto no fue igualmente positivo sobre la efectividad de los gobiernos regionales: en este aspecto, las históricas desigualdades entre las regiones de la península aumentaron en lugar de mitigarse.

Otras conclusiones de la investigación son aún más provocativas. El dispar desarrollo económico de las regiones no explica sus diferencias de desempeño institucional o de capital social. Los actuales stocks de capital social son el resultado de las trayectorias históricas divergentes que, desde el medioevo, han caracterizado al Norte y al Sur, trayectorias que se conciben desde el enfoque de la path dependency. Es más: el capital social parece ser una de las causas del desarrollo económico.

Midiendo el desempeño institucional

El autor plantea que una institución democrática tiene un buen desempeño si es sensible a las demandas de los ciudadanos y efectiva utilizando los recursos limitados con que cuenta para satisfacer esas demandas. Para evaluar el desempeño de los gobiernos regionales, construyó un Índice de Desempeño Institucional haciendo uso de varios indicadores: por ejemplo, la estabilidad de los gabinetes, la puntualidad en la presentación del presupuesto, la innovación legislativa, los consultorios familiares por cada mil habitantes creados por cada gobierno, la capacidad de respuesta de la administración a los requerimientos de particulares y otros.

Al aplicar este índice a las distintas regiones, surgió que el desempeño superior de los gobiernos del Norte y el Centro respecto a los del Sur se extendía a la mayoría de los indicadores, perduraba en el tiempo y coincidía con la percepción subjetiva de los mismos ciudadanos y dirigentes de la comunidad consultados por medio de encuestas.

Putnam se propuso contrastar dos hipótesis alternativas, según las cuales la causa de los distintos desempeños podía residir o bien en el desigual desarrollo socioeconómico, o bien en el capital social.

Entre las naciones, la democracia tiene una fuerte correlación con la modernización socioeconómica, y la economía del Norte de Italia era mucho más avanzada que la del Sur. Pero un problema de esta interpretación era que no explicaba las diferencias de desempeño gubernamental entre las regiones desarrolladas. Por ejemplo, Lombardía, el Piamonte y Liguria eran más ricas que Emilia-Romaña y Umbría, pero las dos últimas contaban con gobiernos mucho más exitosos.

Al considerar la segunda hipótesis –que el desigual desempeño de los gobiernos se explicaba por las diferencias de capital social entre las regiones-, Putnam recuerda que, ya en la Florencia del Siglo XVI, Maquiavelo y sus contemporáneos habían llegado a la conclusión de que el éxito de las instituciones libres dependía de la virtud cívica de los ciudadanos. Esta escuela republicana fue eclipsada posteriormente por Hobbes, Locke y otros.

Mientras los republicanos ponían énfasis en la comunidad y las obligaciones de los ciudadanos, el liberalismo enfatizaba el individualismo y los derechos individuales. En años recientes, sin embargo, la filosofía política reabrió el debate entre el individualismo liberal clásico y la tradición comunitaria.

El objetivo de Putnam era encontrar evidencia empírica para iluminar un debate que hasta ese momento se había desarrollado en un terreno filosófico.

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José Eduardo Jorge (2010): Cultura Política y Democracia en Argentina, Edulp , La Plata, Ca, Cap.  2, pp. 94-99.
Texto editado por el autor en enero de 2016
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Más Publicaciones Académicas

José Eduardo Jorge (2016): Teoría de la Cultura Política. Enfocando el Caso ArgentinoQuestion, 1(49), pp. 300-321

José Eduardo Jorge (2015): La Cultura Política Argentina: una Radiografía, Question, 1(48), pp. 372-403.

NOTAS Y BIBLIOGRAFÍA

[1] Putnam, 1993.
[2] Putnam, 2000.
[3] Bourdieu, 1985, pp. 248-249.
[4] Coleman, 1994, p. 302.
[5] Coleman, 1988.
[6] Coleman, 1994, p. 315.
[7] Un análisis de la teoría del capital social de Coleman se encuentra en Ostrom y Ahn, 2003.
[8] Portes, 2000.
[9] Fukuyama, 1996.
[10] Fukuyama, 2000, p. 98.
[11] Ver especialmente Putnam, 1993 y 2000. También Putnam 2007, 2003, 1996 y 1995.